4.2. Виды правового регулирования

Правовое регулирование может осуществляться различными субъектами, в разных сферах жизнедеятельности общества, неодинаковыми способами и при помощи отличающихся друг от друга средств - нормативных или индивидуальных правовых актов.

Представляется недостаточно оправданным мнение о том, что создание правовых норм, правотворчество осуществляется до процессов правового регулирования¹, что последнее призвано "отразить динамику правовой действительности" в том ее "состоянии, когда юридические нормы вступают в действие"².

Есть достаточные основания исходить из того, что правовое регулирование общественных отношений происходит во всех случаях, когда принимается властное нормативное или индивидуальное решение юридического характера, регламентирующее положение, задачи, масштабы поведения и принципы деятельности возможных или конкретно данных участников этих отношений. Иначе приходится не только быть некорректным к существующим представлениям о сути социальной регуляции, но и признать, будто высшие органы государственной власти, в деятельности которых правотворчеству отводится ведущее место, не занимаются регулированием общественных отношений. Да и становится совершенно непонятным, почему в нашей юридической науке при рассмотрении многих вопросов правового регулирования (скажем, его предмета и метода) речь идет именно о тех явлениях, которые относятся, прежде всего, к правотворчеству.

Думается, что правовое регулирование пронизывает две области государственно-правовой действительности - полностью правотворчество и частично правореализацию. Соответственно, оно имеет двухступенчатое строение, позволяющее различать два вида правового регулирования, а именно общее правовое регулирование и индивидуальное правовое регулирование. При определенных обстоятельствах возможен еще один вид правового регулирования, который может быть назван смешанным правовым регулированием.

Общее правовое регулирование заключается в упорядочении, организации общественных отношение путем создания, изменения, дополнения или отмены правовых норм, а равно определения их действия в пространстве, во времени и по кругу лиц. Оно нередко называется нормативным и осуществляется правотворческими органами, каждый из которых принимает нормативное правовое решение в пределах своей компетенции и вводит его в действие.

0бщее правовое регулирование, стало быть, по существу означает правотворческую деятельность, в ходе которой выявляются нуждающиеся в регулятивном юридическом воздействии жизненные отношения и их тенденции, принимается решение о необходимости издания определенного нормативного правового акта, подготавливается и обсуждается его проект, который затем официально принимается и вводится в действие, а равно вносится то или иное изменение (дополнение) в действующие нормативные правовые акты, осуществляется их кодификация или составляется свод законов страны (государства).

В демократическом обществе правотворчество основывается на принципах защиты прав и свобод личности, законности, гуманизма и справедливости. Осуществляется оно не только государственными органами, но и непосредственно населением (референдум, выработка обычаев делового или банковского оборота) или теми организациями, которые уполномочены на то государством. Однако во всех случаях ему свойственна регулятивность, выражающаяся во властном определении русла (модели) регулируемых жизненных отношений.

В целом правовое регулирование далеко не всегда исчерпывается правотворческой деятельностью. Оно может протекать двояким образом в зависимости от того, нуждаются или не нуждаются в индивидуальной регламентации регулируемые отношения.

Когда речь идет об общественных отношениях, которые по своим свойствам не требуют индивидуальной регламентации, регулятивные цели вполне достижимы установлением, изменением, дополнением или отменой соответствующего нормативного правового акта, т. е. общим правовым регулированием. Это объясняется тем, что все возможные и фактические участники таких отношений находятся в одинаковом юридическом положении независимо от их персональных качеств и от тех или иных жизненных ситуаций. Для них устанавливаются единые общие, равные масштабы поведения, не подлежащие индивидуализации. Примером тому могут служить отношения, выражающие равенство граждан перед законом, равенство женщин и мужчин, равенство людей разных рас и национальностей, неприкосновенность личности, равные активные и пассивные избирательные права и т.д.

Если же регулируются общественные отношения, нуждающиеся в индивидуальной регламентации, для достижения целей регулирующей подсистемы не достаточны установление, изменение, дополнение или отмена соответствующих правовых норм. Здесь необходима строгая индивидуализация масштабов поведения участников таких отношений с учетом тех или иных обстоятельств, указанных в законе.

Скажем, общественное отношение, возникающее при социальном обеспечении граждан в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты трудоспособности, по своим особенностям таково, что для его участников общие правила, установленные правовыми нормами, в каждом конкретном случае должны индивидуализироваться с учетом возраста данного лица, его трудового стажа, характера болезни, группы инвалидности и т.д. В таких случаях общее правовое регулирование органически дополняется индивидуальным правовым, которое в юридической литературе подчас именуется "индивидуальным поднормативным регулированием"¹.

Индивидуальное правовое регулирование может при первом приближении трактоваться как властная деятельность компетентного субъекта, заключающаяся в упорядочении на основе действующих норм права общественных отношений путем конкретизации масштаба поведения их персональных участников после установления требуемых для этого фактов. В ходе такой деятельности решается, разумеется, определенное юридическое дело (вопрос) сообразно всем конкретным его обстоятельствам и принимается индивидуальное правовое решение, имеющее обязательное значение.

В роли субъектов индивидуального правового регулирования выступают государственные органы, должностные лица, а также в указанных законом пределах хозяйственные и общественные организации, трудовые коллективы. Некоторые из этих субъектов наделены и правотворческими полномочиями, тогда как другие такими правами не пользуются (скажем, третейские суды по разрешению экономических споров, следователь). Соответственно, одни из таких субъектов компетентны осуществлять как общее, так и индивидуальное правовое, другие - только индивидуальное правовое регулирование.

Все указанные субъекты занимаются индивидуальным правовым регулированием в той мере, в какой это требуется для успешного выполнения стоящих перед ними задач. Такое регулирование является для органов государственной власти, исполнительно-распорядительных органов, суда, прокуратуры, нотариата и т.д. не какой-то особой деятельностью, а одним из средств осуществления своих прямых функций. Не каждый акт, совершаемый этими субъектами, означает индивидуальное правовое регулирование.

Возможны самые различные названия документа, в котором выражается индивидуальное правовое решение. Это может быть указ, постановление, распоряжение, приказ, приговор, определение и т.п. Во многих из таких документов наряду с индивидуальным правовым решением встречаются иные положения, отличающиеся от него по юридической природе. Практически нередки даже случаи, когда в одном и том же акте содержатся как нормы права, так и индивидуальные правовые решения.

Индивидуальное правовое регулирование не исчерпывается правоприменением, оно шире и богаче его, хотя в юридической литературе подчас между ними ставится знак равенства¹. Всякое правоприменение есть индивидуальное правовое регулирование, однако не всегда бывает наоборот. Если правоприменение целиком относится к сфере реализации права, то индивидуальное правовое регулирование возможно также в области правотворчества.

На практике нередки случаи, когда в одном и том же акте содержатся как нормы права, так и индивидуальные правовые решения. Так, в указах Президента РФ порю, наряду с правовыми нормами, содержатся разовые поручения тем или иным государственным органам и должностным лицам оказать конкретному предприятию финансовую помощь, составить график погашения бюджетной задолженности и т.д. Такую же картину можно наблюдать в постановлениях Правительства РФ, где в одном ряду с нормативным предписанием, например, "обслуживать и погашать заем МБРР за счет средств федерального бюджета", могут содержаться ненормативные поручения "осуществлять заключение соответствующих соглашений", "сообщить МБРР о выполнении условий"². Но здесь нормативные и индивидуальные правовые решения объединены вместе лишь по соображениям юридической техники, ибо вопреки совместной "прописке" в одном юридическом документе они сохраняют свои специфические свойства, отличающие их друг от друга как акты общего и индивидуального регулирования.

Кроме того, даже в сфере правореализации встречаются немало актов индивидуального правового регулирования, которым свойственны не все черты правоприменения. Таковы, к примеру, решения органов государственной власти о назначении выборов в те или иные структуры, о созыве их очередных или внеочередных сессий, о назначении дипломатических представителей, приеме верительных и отзывных грамот дипломатических представителей иностранных государств, об утверждении изменений границ между субъектами федерации, об образовании или упразднении министерства и госкомитета и т.д., принимаемые в реализацию конституционных полномочий.

Рассматриваемый вид правового регулирования всегда связан с индивидуальной регламентацией определенного общественного отношения властным путем. Если при общем правовом регулировании общественные отношения регламентируются при помощи общеобязательных, нормативных правил и велений, то при индивидуальном правовом регулировании это достигается посредством персонифицированных предписаний компетентного органа, содержащих образцы поведения и веления индивидуального порядка.

Как общее, так и индивидуальное правовое регулирование нормативны в том смысле, что опираются на нормы права, функционируют при помощи и на основе этих норм, связаны с определением общих или индивидуальных масштабов поведения. В таком плане совершенно резонно суждение о нормативности правового регулирования, о его неразрывной связи именно с правовыми нормами, с общим и индивидуальным предписаниями.

В этой "нормативности", конечно, есть свои акценты. Если в ходе общего правового регулирования создаются и вводятся в действие нормативные правовые акты, содержащие нормы права, и без такой правотворческой деятельности правовое регулирование немыслимо вообще, то индивидуальное правовое регулирование предпринимается только в определенных случаях, когда в рамках упорядочиваемого общественного отношения требуется персонифицированное решение компетентного органа или лица на основе существующей нормы права и в полном с ней соответствии. В подобных случаях второй вид правового регулирования становится логическим продолжением первого, необходимым для конкретизации тех или иных правил и велений правовой нормы применительно к данному лицу (вопросу, делу) путем подготовки и принятия правового акта индивидуального значения.

Значит, процесс "правотворчество - правореализация" может протекать по-разному. В одних случаях он включает в себя общее правовое регулирование и саморегуляцию, в других - еще одну ступень, где располагается индивидуальное правовое регулирование. При первом варианте указанного процесса участники регулируемого жизненного отношения сообразуют свое поведение либо непосредственно с общими правилами, обозначенными в самой правовой норме, либо с той их мерой, которая установлена по взаимной договоренности этих лиц (например, купля-продажа вещей, заем денег). При втором варианте этого процесса общие масштабы поведения, предусмотренные в правовых нормах, сначала конкретизируются в акте правового регулирования индивидуального значения, а потом участники упорядочиваемого отношения согласуют свое подведение с этим решением, содержащим указание на персональную меру возможного, должного или возможно-должного поведения этих лиц.

В некоторых работах встречаются также термины "поднормативное", "автономное" или "индивидуально-договорное" регулирование, имея в виду, соответственно, индивидуальное правовое регулирование, определение участниками общественного отношения "условий своего поведения"¹ либо взаимосогласование ими конкретных масштабов поведения².

Индивидуальное правовое регулирование действительно может быть названо и поднормативным, поскольку оно подчинено правовым нормам. Что же касается "автономного" или "индивидуально-договорного" регулирования, то эти термины своим происхождением, думается, обязаны смешению правового регулирования с саморегуляцией. Когда участники общественного отношения в пределах, допускаемых правовой нормой, сами конкретизируют взаимные масштабы собственного поведения с учетом той или иной жизненной ситуации, происходит как раз сообразование образа своих действий с правом.

Пока не требуется властное решение компетентного лица (органа), определяющего приемлемость такого взаимосогласования с точки зрения закона и, стало быть, касающегося его юридического и фактического существа, имеет место не более чем саморегуляция, если даже последняя сопряжена с некоторым содействием или контролем со стороны государственных учреждений (скажем, удостоверение подписей в тексте договора). Авторы, которые подходят к вопросу с учетом общенаучных положений социального управления, подобные случаи с полным основанием расценивают как саморегуляцию³.

Если же согласование участниками общественного отношения взаимного поведения нуждается в подтверждении уполномоченным на то государственным органом или должностным лицом, принимающим по данному поводу юридически значимое решение, то налицо индивидуальное правовое регулирование, сочетаемое с саморегуляцией.

Смешанное правовое регулирование происходит в ситуации, когда нормативные и индивидуальные решения настолько взаимосвязаны, что разъединять их не представляется возможным или целесообразным. Например, в учредительном договоре хозяйственного товарищества или общества неизбежно взаимообусловленное обозначение как конкретных лиц, выступающих в роли учредителей, так и общих правил формирования ими уставного капитала, управления делами создаваемой организации, распределения ее доходов и т.д. В подобной ситуации общее и индивидуальное регулирования органически "совмещены", поскольку решения персонального и нормативного характера не отделимы друг от друга.

Здесь, в отличие от случаев механического соединения в одном документе нормативных и индивидуальных решений, фактически происходит своеобразная персонификация самих локальных норм при их создании и осуществлении. Одни и те же социальные субъекты выступают в качестве как творцов, так и адресатов таких норм. Соответственно, регулирование пронизывает и сферу правотворчества, и сферу правореализации. Кроме того, налицо совмещение регулятивного и саморегулятивного начал в организации соответствующих жизненных отношений, что является дополнительным аргументом в пользу признания относительной самостоятельности данного вида правового регулирования.

О смешанном правовом регулировании можно говорить также при правоприменительном (судебном, административном) прецеденте в странах, где правоприменительные решения приобретают обязательное значение, наделяются нормативной юридической силой. Такие прецеденты, распространенные в англосаксонском "семействе" национальных правовых систем, фактически означают совмещение актов индивидуального и общего (нормативного) регулирования.

Завершая рассмотрение видов правового регулирования, подчеркнем, что в принципе возможны и многие другие его классификации. В литературе нередко различаются, например, регулирование законодательное (в том числе конституционное) и регулирование при помощи подзаконных нормативных актов, регулирование административное, судебное и арбитражное, первичное и вторичное, коллегиальное и единоличное и т.п. Подобные группировки тоже не лишены определенной познавательной и практической ценности, так как они содействуют выявлению и детальному анализу тех или иных особенностей той многогранной властной деятельности, каковой является правовое регулирование в обществе.

Все виды правового регулирования, независимо от оснований их выделения, органически сочетают властное начало с воспитанием участников упорядочиваемых общественных отношений, с повышением их активности. Они сориентированы не столько на негативные требования об ограничении чего-либо из того, что хотят участники этих отношений, сколько на решение позитивной задачи формирования их установок, интересов и потребностей, выработки способности самостоятельно принимать правильные решения, повышения ответственности за свое поведение.