9.2. Механизм государства. Разделение в нем властных полномочий

Государственная власть всегда носит институционализированный характер, воплощается в определенном механизме, ибо государство являет собой политическую организацию с собственным механизмом, без которого оно ни теоретически, ни практически немыслимо.

Механизм государства - это система специально формируемых образований, в которых материализуется государственная власть и через которые она оказывает свое воздействие на общественные отношения, на сознание, психологию и поведенческие установки их участников. Представляется неоправданным сведение его не только к государственному аппарату, но и к системе государственных органов¹. Аппарат, как было показано в предыдущем параграфе, составляет только часть этого механизма, в котором функционируют другие, "неаппаратные" образования, такие как, выборный глава государства, депутаты различных уровней, полномочные представители, судьи, заседатели судебных учреждений и т.д. Если даже под аппаратом подразумевать совокупность всех государственных органов², последними не исчерпывается весь механизм государства, ибо в нем есть вооруженные силы, следственные изоляторы, колонии, тюрьмы и некоторые другие слагаемые, которые никак не могут считаться "органами".

Все же государственный орган - это учреждение или единоличное должностное лицо, наделенное властными полномочиями, действующее в пределах своей компетенции от имени государства или, по крайней мере, от имени тех или иных ветвей его механизма.

Механизм каждого государства един, поскольку он организован и действует на одних и тех же принципах, связан со всеми юридически значимыми сторонами жизни общества и обеспечивает оказание на них комплексного государственного воздействия. В то же время он достаточно сложен, состоит из разнопорядковых частей, образований, каждое из которых выполняет определенные задачи.

Как всякое системное образование, государственный механизм имеет свою структуру. Это - многоплановая структура. В одном срезе она состоит из:

а) выборных учреждений и должностных лиц;

б) их аппарата;

в)постоянно действующих органов с аппаратом, где работают преимущественно назначаемые люди;

г) вооруженных сил;

д) тюрем и иных мест лишения свободы по основаниям, указанным в законе.

В другой плоскости в структуре государственного механизма выделяются: во-первых, представительные, во-вторых, исполнительные, в-третьих, судебные, в четвертых, надзорные (контрольные) учреждения со своими должностными лицами и аппаратами.

Механизм государства, кроме того, по своей структуре иерархичен. Большинство элементов этой структуры состоит из звеньев, расположенных на разных уровнях по вертикали и каким-то образом соподчиненных друг другу. Это касается как представительных, так и исполнительных ветвей власти. Судебные учреждения тоже имеют вертикальные звенья, отличающиеся друг от друга не только по кругу рассматриваемых дел, но и по полномочиям кассационного и надзорного порядков.

Тем не менее, это - единая система государственного механизма, элементы которой взаимно сотрудничают. Таким единством, однако, вовсе не исключается возможность и необходимость разделения труда между элементами системы. Определенное разделение труда, обуславливаемое многозначностью организационных, управленческих задач, различиями в формах и методах их выполнения, специализацией, техническими и иными факторами, закономерно существуют как между представительными, исполнительно-распорядительными, судебными и контрольно-надзорными учреждениями государства, так и внутри каждого из них, включая сюда разграничение полномочий между их сотрудниками.

Наиболее значимо разделение труда между такими элементами государственного механизма, как представительные, исполнительно-распорядительные и судебные учреждения. Осуществляемые ими властные функции настолько важны и специфичны, что можно говорить о разделении между ними власти.

Механизм современных государств, тем более претендующих на признание их правовыми, строится именно на началах разделения власти, связанных со структурообразующими и функциональными факторами.

Идея разделения власти своими корнями уходит в эпоху буржуазно-демократических революций. Еще в первой половине ХУ111 века ее отчетливо выразил Ш. Монтескье, обосновавший необходимость разделения законодательной, исполнительной и судебной властей¹. Вскоре она нашла законодательное закрепление в конституциях штатов и в федеральной Конституции США. Ныне эта идея положена в основу построения государственной власти во многих странах. Конституция РФ 1993 года тоже исходит из того, что "государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную", что "органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны" (ст.10).

Такое разделение власти означает не только разделение труда между различными элементами государственного механизма. Оно необходимо также для рассредоточения власти с тем, чтобы она не концентрировалась в одном органе или в руках одного лица. В демократическом обществе должны существовать надежные сдержки и противовесы, уравновешивающие различные ветви власти и мешающие им диктовать друг другу свою волю. Все "три власти" обычно признаются равновеликими по силе, сдерживают друг друга от возможных злоупотреблений. Исключается доминирование одной из властей.

В большинстве современных государств законодательная власть сосредоточивается в руках представительных органов (парламентов), наделенных достаточными полномочиями принимать обязательные для всех законы и контролировать их исполнение; исполнительная - в руках президентов, правительств, министерств и различных ведомств, призванных организовывать исполнение законов и осуществлять разностороннюю управленческую деятельность; судебная - в судебной системе во главе с высшим (верховным) судебным учреждением страны.

По Конституции РФ 1993 года:

• во-первых, законодательная власть в лице Федерального Собрания (Совет Федерации и Государственная Дума) не наделена полноценными контрольными полномочиями;

• во-вторых, исполнительная власть ослаблена, поскольку определение основных направлений внутренней и внешней политики, утверждение военной доктрины, непосредственное руководство внешней политикой и некоторые другие важные функции выведены из ведения Правительства;

• в-третьих, судебная власть расчленена, ибо предусмотрены три самостоятельные судебные системы в лице судов общей юрисдикции во главе с Верховным Судом РФ, арбитражных судов во главе с Высшим Арбитражным Судом РФ и Конституционного Суда РФ;

• в-четвертых, по существу выделена еще одна, фактическая ведущая ветвь власти во главе с Президентом РФ, который: "обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти", имея весьма важные рычаги воздействия и на законодательную, и на исполнительную, и на судебную власти (ст. ст. 80,83,86,102,103,110,114,118,125-128).

Все это не только не согласуется с классическими представлениями о разделении власти, апробированными в мировой практике, но и ставит под сомнение самостоятельность разных ветвей власти, их независимость друг от друга и равновесие между ними, а в конечном счете, таит в себе опасность подчинения их Президенту.

К тому же в странах, где последовательно осуществляется разделение власти, все представительные, исполнительные и судебные органы образуются в законодательном порядке. В конституционных и текущих законах определяются, какие государственные органы создаются, какова их принципиальная структура и чем каждый из них занимается. По Конституции РФ 1993 года такой порядок не предусматривается. Создание, реорганизация, ликвидация даже центральных государственных органов (министерств, государственных комитетов и др.) осуществляется одним лицом - Президентом. Подчас единолично создаются такие структуры, определять место которых в государственном механизме более чем затруднительно. Пример - Государственный Совет Российской Федерации, учрежденный Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 года. Он конституционно не закреплен, создан не при Президенте и не при Правительстве, не входит ни в президентские, ни в правительственные, ни в законодательные, ни в судебные, ни в контрольно-надзорные государственные структуры. От того, что его обозначили как консультативный исполнительный орган, мало что меняется. Во-первых, консультативные учреждения создаются при органе, который ими консультируется. Во-вторых, консультативных структур в виде всевозможных советов и комиссий на федеральном уровне так много, что было бы целесообразнее больше упорядочить их деятельность и добиваться ее результативности.

Государственный механизм должен быть оптимален, дееспособен и экономичен. Нагромождение его параллельными звеньями сопряжено не только с растранжириванием бюджетных средств, формируемых за счет налогоплательщика и потребителя, но и с неоправданным осложнением работы, усилением бюрократизма и понижением ответственности.

Необходимы стабильность государственного механизма, апробированное взаимодействие между его звеньями на постоянной основе и на началах, определенных законом.