37. Основные модели организации муниципальной власти в современной России

Ныне вопросам организации местного самоуправления в Российской Федерации уделяется достаточно много внимания, что объясняется той ролью, которую оно играет в жизнеобеспечении нашего населения. Так, по данным ученых, более 85 % всех социальных потребностей люди удовлетворяют в системе соответствующего муниципального образования. В связи с этим очень важно найти оптимальную модель местного самоуправления, пригодную как для России в целом, так и для соответствующего ее региона, и в конечном счете для конкретного населенного пункта. Естественно, что должны учитываться как обстоятельства глобального политического, экономического и иного характера, которые проявляются на федеральном государственном уровне, так и обстоятельства регионального и местного значения.

Разнообразие природно-климатических, социально-экономических, политических, культурных и других условий местной жизни в России делает невозможным введение единого стандарта структуры органов местного самоуправления, что предполагает возможность выбора разными местными сообществами несовпадающих моделей организации аппарата местной власти. Интересно, что в 1917 г. в стране насчитывалось 26 моделей земского самоуправления³⁷. Приведем классификацию моделей, применение которых возможно в условиях действия норм Закона от 6 октября 2003 г.№ 131-ФЗ.

Первая модель. Предусматривает, что глава муниципального образования и представительный орган местного самоуправления избираются непосредственно населением. Глава выступает одновременно и высшим должностным лицом своего муниципального образования, его официальным представителем, и главой местной администрации. Эта модель, воспроизводит сложившуюся на общефедеральном уровне форму полупрезидентского правления с доминирующим положением в ней Президента РФ. Эта модель наиболее распространена в России.

Вторая модель. Так же, как и в первой модели, представительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования избираются непосредственно населением. Однако глава такого образования соединяет в своем статусе полномочия высшего должностного лица муниципального образования и председателя представительного органа. Глава муниципального образования как его высшее должностное лицо, представляет муниципальное образование в целом, подотчетен в первую очередь избравшему его населению. Функции главы администрации исполняет иное лицо, замещающее свою должность по контракту.

Здесь глава в определенном смысле противопоставляется исполнительному аппарату местной власти - он взаимодействует с администрацией как официальный представитель жителей и представительного органа.

Таким образом, здесь налицо «три центра силы»: представительный орган, глава муниципального образования, глава администрации (муниципальный менеджер).

Данная схема может иметь вариацию, когда глава муниципального образования избирается не населением, а представительным органом муниципального образования из своего состава, являясь его председателем. В этом случае он находится под сильным влиянием представительного органа. Так как его полномочия производны от него.

Эта модель центральными властями полагается наиболее перспективной для муниципальных районов и городских округов.

Третья модель. Представительный орган избирается непосредственно населением. Глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно является председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации. Глава муниципального образования здесь выступает одновременно в трех лицах: как высшее должностное лицо своего муниципального образования; как глава местной администрации; как руководитель представительного органа, в состав которого он входит по должности. Во всей полноте своих полномочий он подотчетен населению. Представительному органу он подотчетен и как глава администрации и как его, представительного органа, руководитель.

Важно отметить, что изложенная модель допускается только в поселениях с численностью населения менее 1 тыс. человек.

Четвертая модель принципиально отличается от других моделей тем, что представительный орган муниципального образования в ней отсутствует. Его полномочия осуществляются сходом граждан. Глава местного самоуправления (староста, председатель сельсовета) избирается населением (на сходе), ему подотчетен, формирует администрацию, руководит ею и олицетворяет все местное самоуправление своего небольшого населенного пункта. Ведь такая модель предусмотрена для поселений, в которых численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. К концу 1999 г. только в 4,26 проц. муниципальных образований (534 в 15 субъектах РФ) полномочия представительных органов осуществляли сходы (собрания).³⁸

Пятая модель. Представительный орган муниципального образования формируется в ходе непрямых выборов. Этот вариант предусмотрен для муниципальных районов. Представительный орган может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений. Глава муниципального района входит в состав представительного органа, являясь его председателем.