9.3. Государственный механизм и национальная безопасность

Каждая страна нуждается во внутренней и внешней безопасности, означающей состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от угроз и посягательств, включая сюда права и свободы личности, материальные и духовные ценности общества, конституционный строй, суверенитет и территориальную целостность государства. Это - бесспорная истина, осознаваемая все больше в современном мире. Теория государства и права не может находиться от нее в стороне.

В обеспечении такой безопасности участвует весь механизм государства, действуя, прежде всего, через органы законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Больше того, в общую систему безопасности страны входят также общественные и иные объединения, содействующие своевременному принятию мер экономического, политического, социального, духовного и организационного характера, адекватных угрозам совокупности реальных потребностей, удостоверение которых надежно гарантирует личность, общество и государство.

Тем не менее, в системе механизма многих государств существуют специализированные структуры национальной безопасности со своими специфическими задачами и полномочиями, объединяющие представителей разных ветвей власти.

Конституция РФ 1993 года тоже предусматривает функционирование Совета Безопасности Российской Федерации, формируемого и возглавляемого Президентом РФ (ст.88). Статус этого специфического звена государственного механизма, отличного от других ветвей публичной власти, определяется федеральным законом.

В настоящее время действует Закон РФ "О безопасности" с изменениями от 25 декабря 1992 года¹. В соответствии с этим законом системой безопасности выполняются такие задачи, как:

а) выявление и прогнозирование внутренних и внешних угроз жизненно важным интересам страны, осуществление комплекса оперативных и долговременных мер по их предупреждению и нейтрализации;

б) создание и поддержание в готовности сил и средств обеспечения безопасности;

в) управление этими силами и средствами в повседневных условиях и при чрезвычайных ситуациях;

г) осуществление мер по восстановлению нормального состояния в регионах, пострадавших в результате чрезвычайных ситуаций;

д) участие в мероприятиях по обеспечению безопасности за пределами страны в соответствии с международными договорами и соглашениями, заключенными или признанными Российской Федерацией (ст.9).

Совет Безопасности, осуществляя подготовку решений Президента РФ, рассматривает вопросы внутренней и внешней политики, стратегические проблемы государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической и иных видов безопасности, охраны здоровья населения, прогнозирования и предотвращения чрезвычайных ситуаций, преодоления их последствий, обеспечения стабильности и правопорядка (ст.13).

В состав Совета Безопасности в качестве постоянных членов входят по должности Председатель Правительства и первые заместители руководителей палат федерального законодательного органа, а также секретарь Совета, назначаемый Президентом РФ. Непостоянными членами Совета Безопасности могут быть министры обороны, финансов, внутренних дел, экономики, иностранных дел, юстиции, здравоохранения и руководители некоторых других федеральных ведомств, определяемые Президентом РФ с согласия Федерального Собрания РФ, и руководители недавно созданных федеральных округов.

При Совете Безопасности образуются постоянные комиссии на функциональной или региональной основе сообразно основным направлениям его деятельности. Положения об этих комиссиях утверждаются Президентом РФ. В качестве примера сошлемся на Положение о межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по борьбе с преступностью и коррупцией от 21 июня 1993 года, согласно которому эта комиссия в составе более десяти руководителей федеральных министерств и ведомств, утверждаемых Президентом РФ по представлению Секретаря Совета Безопасности, "вправе вносить на рассмотрение Совета Безопасности Российской Федерации любой вопрос, имеющий отношение к сфере ее компетенции".

Аппарат Совета Безопасности, возглавляемый Секретарем Совета, выполняет организационно-техническую и информационную работу. Его структурными подразделениями считаются также различные управления, призванные обеспечить деятельность постоянных комиссий Совета. Так, для организации и обобщения информации и аналитических материалов, поступающих в названную выше межведомственную комиссию , и подготовки документов для рассмотрения на ее заседаниях в составе аппарата Совета Безопасности создано Управление обеспечения деятельности этой комиссии, функции и полномочия которого определяются очередным Положением, утверждаемым Президентом РФ. Деятельностью Управления руководит его начальник, назначаемый Президентом РФ. Его заместитель и начальники отделов Управления назначаются на должность руководителем Администрации Президента РФ.

Межведомственные комиссии Совета Безопасности, в свою очередь, могут формировать экспертные группы для подготовки материалов, документов и проектов решений. Но материалы, подготовленные для рассмотрения в Совете Безопасности, проходят экспертную оценку в аппарате Совета Безопасности РФ.

Решения Совета Безопасности РФ принимаются на его заседаниях постоянными членами простым большинством голосов от их общего числа и вступают в силу после утверждения Председателем Совета, т.е. Президентом РФ, издающим соответствующие указы.

Контроль за деятельностью всей системы безопасности в России, включая сюда, очевидно, Совет Безопасности, по Закону "О безопасности" возложен на законодательный орган страны, а надзор за законностью "деятельности органов обеспечения безопасности" - на Генерального прокурора РФ (ст. ст. 21-22). Однако, как показывают события последних лет, эти законоположения фактически не реализуются. Попытки Федерального Собрания РФ каким-то образом контролировать деятельность Совета Безопасности и других силовых структур системы безопасности страны постоянно наталкиваются на непреодолимые препятствия. Нет реальных признаков и прокурорского надзора за законностью в деятельности органов системы безопасности страны, хотя объективно в этом есть необходимость.

В средствах массовой информации нередки случаи сообщения о нарушениях принципа гласности в деятельности органов системы безопасности РФ. Вопреки требованиям статьи 24 Конституции РФ об обязанности органов государственной власти и их должностных лиц "обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы" многие граждане, особенно "солдатские матери", по сути, лишены такой возможности.

Четко обозначилась, на наш взгляд, тенденция превращения Совета Безопасности РФ в прототип Политбюро бывшего ЦК КПСС, где на началах "целесообразности" тайно принимались решения по внутренней и внешней политике, имевшие трагические последствия для страны.

Все это не может не вызвать тревоги не только относительно целостности, слаженности и легитимности всего механизма российского государства, но и применительно к безопасности страны, ее граждан.

Несомненно, что в любом государстве суверенная власть едина. Но это вовсе не исключает четкого и последовательного разделения власти между различными ее ветвями, разграничения функций и полномочий соответствующих структур государственного механизма. Такое разделение власти не только не разрушает, а, напротив, укрепляет механизм государства, делает его более устойчивым, сбалансированным и дееспособным. Предотвращается и угроза губительной монополизации государственной власти, ведущей к бесконтрольности и своеволию, к авторитаризму и беззаконию.