6.3. Уровни общего правового регулирования

При рассмотрении общего правового регулирования представляется весьма ценной идея "уровней", являющаяся одним из перспективных методологических положений современного научного познания². В самой реальной действительности общее правовое регулирование в обществе относится к разряду многоуровневых явлений, и анализ этих уровней, расположенных в разных плоскостях, имеет существенное научное и практическое значение. Это особенно ощутимо в современной России, где остро стоит вопрос о едином и внутренне согласованном правовом пространстве.

Разные уровни общего правового регулирования высвечиваются, прежде всего, при изучении его в срезе, отражающем характер и степень общности тех общественных отношений, на которые оказывается властное юридическое воздействие. В этом плане можно различать базовый, средний (развивающий) и детализирующий уровни правового регулирования.

Базовый уровень касается исходных, наиболее крупномасштабных общественных отношений, составляющих остов жизнедеятельности людей во всех основных ее сферах. Такие жизненные отношения регулируются в первую очередь конституционными нормами, определяющими основу конституционного строя, основные права и свободы человека и гражданина, предметы ведения и полномочия центральных, региональных и местных властных структур, формы собственности и избирательную систему. На этом уровне располагаются и многие из отношений, упорядочиваемых единым для страны законодательством. Сюда же следует отнести статутные отношения, при регулировании которых закрепляется исходное юридическое положение субъектов права. В странах с национальной правовой системой из религиозно-традиционного семейства на этом же уровне расположены религиозные отношения, регулируемые главным образом нормами мусульманского права.

Второй, средний (развивающий) уровень затрагивает общественные отношения, которые, будучи наиболее характерными проявлениями отдельных сторон базовых отношений, могут моделироваться в нормативно-правовых предписаниях таким образом, что эти предписания либо вообще не нуждаются в дальнейшей конкретизации посредством дополнительных нормативных актов, либо прямо отсылают или предполагают издание таких актов. Регулирование на этом уровне главным образом осуществляется нормами, объективируемыми в кодифицированным законодательством по гражданскому, трудовому, налоговому, земельному, водному, лесному, уголовному, уголовно-процессуальному, гражданско-процессуальному и арбитражно-процессуальному праву.

Детализирующий уровень регулирования присущ преимущественно ведомственным инструкциям и другим нормативно-правовым актам местного или локального значения. На этом уровне, где происходит дальнейшая конкретизация права, подробно упорядочиваются все юридически значимые отношения, возможные в ходе реализации правовых норм, установленных на базовом и среднем уровнях властной регуляции. Такая детализация, однако, не должна привести к бюрократической заорганизованности, к снижению самостоятельности на местах участников регулируемых жизненных отношений.

Эти уровни общего правового регулирования при всей своей взаимосвязи существенно отличаются друг от друга, связаны с упорядочением разных пластов общественных отношений. Они не всегда необходимо следуют друг за другом, возможны различные варианты функциональных и причинно-следственных связей между ними.

Регулирование многих, поистине коренных, генеральных отношений завершается базовым уровнем. Так, в нашей стране, к примеру, упорядочены отношения по народовластию и форме государства, по основным правам и свободам личности (ст.ст.1-8,17-51 Конституции РФ).

Подавляющее большинство общественных отношений регулируется сначала на базовом, а затем исчерпывающим образом - на среднем (развивающем) уровнях. В качестве примера сошлемся на отношения собственности или гражданства, которые упорядочены в статьях 6 и 8 Конституции РФ и принятыми в их развитие законами. Эти же уровни характерны для норм избирательного права, гражданского права, уголовного права, уголовно-процессуального права и т.д.

Некоторые общественные отношения упорядочиваются в правовом порядке на всех трех уровнях. Возьмем, к примеру, отношения труда и социальной защиты граждан. Их база закрепляется в статьях 37-38 Конституции РФ: право на труд и на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности и потери кормильца. Затем второй пласт этих отношений регулируется законодательством о труде и пенсионным законодательством, потом отдельные предписания этих законов детализируются в соответствующих положениях и инструкциях.

Все это - реально существующие уровни общего правового регулирования. Выделение названных уровней представляется важным для более предметного анализа как самих отличающихся друг от друга пластов регулируемых общественных отношений, их особенностей и взаимосвязей, так и пределов правового регулирования каждого из таких пластов на том или ином уровне, обеспечения должной полноты, последовательности, согласованности и четкости регулятивного воздействия на всех его уровнях. В научном плане оно может оказаться рациональным при оценке сути споров о различиях правовых норм "общих и частных", "общих и конкретных", "имеющих непосредственное действие и не имеющих", ведущихся среди представителей науки конституционного права, гражданско-процессуального права и некоторых других отраслей юриспруденции.

Общие и видовые свойства каждой нормы должны определяться применительно к тому уровню общественных отношений, на котором они регулируются. Если последнее осуществляется только на базовом уровне, то устанавливаемая правовая норма непосредственно упорядочивает общественные отношения из данного пласта жизнедеятельности людей (их общностей и образований), в соответствующей этому уровню степени конкретизирует общие масштабы поведения участников таких отношений и, стало быть, имеет самое прямое действие. Когда на базовом уровне регулируются отношения, отдельные стороны которых в социальной жизни обладают относительной самостоятельностью, являются целостными жизненными отношениями другого порядка, закономерно следует общее правовое регулирование на среднем (развивающем) уровне, и создаваемые при этом нормы, основываясь на базовом нормативном правовом предписании и органически его развивая, тоже непосредственно регламентируют входящие в данный пласт общественные отношения и т.д. При должном разграничении, с одной стороны, нормативных правовых предписаний разных уровней, с другой - целостной правовой нормы, не представляется возможным характеризовать те или иные нормы права как "частные", "конкретные" или "не имеющие прямого, непосредственного действия".

Нередко нормативные правовые предписания, принятые на базовом уровне, включаются также в тексты нормативных актов других уровней. Например, конституционные положения о формах собственности и о соотношении норм международного и внутреннего права (ст.ст.8,15 Конституции РФ) воспроизводятся в статьях 7, 212 ГК РФ. Такая картина, обусловливаемая отправным характером базовых нормативных предписаний, своеобразием правотворческой техники и некоторыми другими факторами, не говорит о смешении рассмотренных выше уровней общего правового регулирования. Нормативное правовое предписание одного уровня не меняет своих первоначальных свойств оттого, что потом оно вклинивается и в тексты нормативных актов других уровней.

Существенное научное и практическое значение имеет исследование уровней общего правового регулирования в плоскости, отражающей пространственные пределы действия принимаемых нормативных актов. В этом срезе можно различать общегосударственный (федеральный), региональный, местный, локальный и международный уровни общего правового регулирования общественных отношений. Первый из них рассчитан на властное упорядочение соответствующих отношений на всей территории данного государства, второй - на территориях регионов (субъектов федерации), третий - на территориях городов, районов и отдельных населенных пунктов, четвертый - в пределах той или иной организации (предприятия, учреждения, товарищества, общества и т.п.). Международный уровень регулирования практикуется при организации жизненных отношений, связанных с сотрудничеством между странами. В различных конвенциях, соглашениях, единообразных законах, декларациях и т.п. международным сообществом устанавливаются правила поведения государств и их представителей, имеющие юридическое значение. Таких правил немало в области внешних сношений, внешнеэкономических связей, перевозок, расчетов и разрешения различных споров, они подробно изучаются в международном публичном и международном частном праве. Россия активно участвует в их разработке, конституционно закрепила положение о том, что "общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы" (ст.15 Конституции РФ). Поэтому данный уровень общего правового регулирования имеет важнейшее значение.

В рассматриваемой плоскости тоже возможны разные варианты взаимосвязей между отмеченными уровнями. Одни общественные отношения регулируются только на федеральном уровне (скажем, отношения имущественные и личные неимущественные гражданско-правового свойства - ст.3 ГК РФ), другие - на федеральном и региональном уровнях (например, отношения по предмету совместного ведения - ст.72 Конституции РФ), третьи - на федеральном, региональном и местном уровнях (к примеру, налоговые отношения - ст.1 Налогового кодекса РФ), четвертые - на федеральном, региональном, местном и локальном уровнях, что, в частности, имеет место применительно к отношениям по охране труда и технике безопасности. Международный уровень рассчитан на организацию отношений, в которых участвуют разные страны.

Выявление целесообразных рамок, оптимального соотношения и реальных субординационных зависимостей этих уровней может способствовать как углублению теоретических представлений об общем правовом регулировании, так и дальнейшему совершенствованию правотворческой деятельности и самого действующего нормативно-правового массива в стране.

Достойно пристального внимания также разграничение уровней общего правового регулирования в зависимости от юридический силы принимаемых нормативных актов. С этой точки отсчета ныне в России следует различать регулирования на конституционном уровне, на уровне федеральных законов, на уровне региональных законов, на уровне подзаконных нормативных правовых актов и на уровне обычаев делового оборота. На конституционном уровне упорядочиваются многие базовые и некоторые другие особой значимости общественные отношения: создаваемые при этом правовые предписания, содержащиеся в конституциях и конституционных законах, наделяются высшей юридической силой. На уровне федеральных законов регулируются отношения, отнесенные к исключительному ведению РФ или к совместному ведению федерации и ее субъектов (ст.ст.71,72,76 Конституции РФ). На уровне региональных законов - отношения, властное воздействие на которые отнесено к совместному ведению РФ и ее субъектов или полностью к ведению последних. На уровне подзаконных актов - жизненные отношения, нуждающиеся в правовом опосредствовании со стороны органов исполнительной власти, местного самоуправления и юридических лиц. На уровне обычаев делового оборота - отношения, которые законодательством не регулированы, но происходят по правилам поведения, сложившимся и широко применяемым в какой-либо области предпринимательской деятельности (ст.5 ГК РФ). В англосаксонском семействе национальных правовых систем можно выделить еще уровень регулирования правоприменительными (судебными) прецедентами, в семействе религиозно-традиционных систем - уровни религиозных норм и общинных традиций.

Функциональные связи между названными выше уровнями могут быть разными. Регулирование одних общественных отношений завершается на конституционном уровне (например, полномочия Президента РФ), другие отношения упорядочиваются на конституционном уровне и на уровне федеральных законов (скажем, право собственности), третьи - на трех уровнях (к примеру, отношения по социальному обеспечению), четвертые - на уровне обычных законов и подзаконных актов и т. д. Тщательное изучение практики общего правового регулирования под этим углом зрения может внести весомый вклад в дальнейшее укрепление законности, усиление гарантий прав, свобод и юридически охраняемых интересов граждан.

Все отмеченные плоскости общего правового регулирования нередко пересекаются между собой, вследствие чего расположенные в них уровни властного воздействия порою полностью или частично совмещаются. Например, при принятии Основного закона государства налицо и базовый, и федеральный, и конституционный уровни. Однако данное обстоятельство не колеблет относительной самостоятельности тех или иных уровней регулирования и не умаляет значения их выделения. Оно свидетельствует только о том, что при анализе общего правового регулирования, осуществляемого на том или ином уровне, должны приниматься во внимание все его плоскости.

Раздел третий.

ОБЩЕЕ УЧЕНИЕ О ГОСУДАРСТВЕ

Глава 7. ПРОИСХОЖДЕНИЕ, ПОНЯТИЕ, НАЗНАЧЕНИЕ И ТИПЫ ГОСУДАРСТ

7.1. Государство как продукт и двигатель общественного развития

Как известно, было время, когда государство не существовало. В первобытном обществе, где около 40 тысяч лет тому назад сформировался человек в современном понимании (хомо сапиенс), экономика основывалась на примитивной общественной собственности, социальная структура - на родовой или племенной общине, власть - на авторитете племенного вождя и совета старейшин, регулирование жизненных отношений - на обычаях и традициях, олицетворяющих накопленный опыт наиболее рациональный, выгодной для рода, племени как формы их организации.

Но по мере развития древнего общества, особенно благодаря разделению труда, повышению его производительности, расширению обмена и социальному расслоению в обществе, родоплеменной строй изживал себя постепенно. Как результат общественного развития, началось формирование новых способов организации общественных отношений, более универсальных структур управления жизнедеятельностью людей, с которыми связано происхождение государства.

Если развитие первобытного общества происходило более или менее одинаково во всех уголках нашей планеты, то на стадии появления нового, государственно-организованного общества пути человечества существенно разошлись. В Афинах, Риме, Греции общинный строй разложился, возникла частная собственность на землю либо частное землевладение при сохранении коллективной собственности, начались разделение труда и социальное расслоение населения, что повлекло за собой формирование более могущественными социальными группами своих организационных структур, ставших государством. У германских племен, которым рабовладение в классической форме представлялось невыгодным, имущественная дифференциация, социальное расслоение и разделение труда сопровождались захватом чужих территорий, ускорившим образование раннефеодального государства. В Азии, Африке и доколумбовой Америке постепенному перерастанию родоплеменного строя в государство во многом способствовали такие факторы, как поливное земледелие и строительство ирригационных систем, обусловившие объединение племен с созданием межплеменной публичной власти.

Известно множество доктрин, объясняющих происхождение государства. Теологическая концепция (Аквинский, Маритен) исходит из божественных начал, патриархальная (Аристотель, Михайловский) - из разрастания отцовской власти, органическая (Платон, Спенсер) - из эволюции человеческого организма, психологическая (Тард, Петрожицкий) - из людской психики, естественно-правовая (Гроций, Радищев) - из общественного договора, теория насилия (Гумплович, Каутский) - фактора завоевания чужих территорий, марксистская - из раскола общества на противоположные классы и непримиримой борьбы между ними, породивших машину классового подавления и угнетения. Иногда они обозначаются как подходы к пониманию государства, такие как теологический, юридический, социологический, либеральный и кибернетический¹.

В каждой из этих доктрин (подходов) есть и разумные, и далекие от объективной действительности представления. И органическое стремление людей к упорядочению, и их психология, и способность договариваться, и предпочтение ими жить как сообщество, и склонность иметь некого "ночного сторожа", и забота о естественных свободах, и привлекательность расширения места обитания за счет чужих территорий не могли не сказываться на процессах происхождения государства. Попытки оттенить эти факторы сами по себе не антинаучны, если только не превратить их в абсолют.

В принципе научный подход к этой проблеме наиболее полно изложен в работе Ф. Энгельса "Происхождение семьи, частной собственности и государства", написанной в основном по марксовым конспектам книги прогрессивного американского исследователя Льюса Г. Моргана "Древнее общество". Он базирован на обобщении огромного фактического материала, который позволяет считать твердо установленным, что государство - продукт общества на определенной ступени развития, результат социального расслоения населения, появления частной собственности и обострения противоречий в общественном развитии. Государство нигде не навязывается обществу извне, оно везде сформировалось как продукт его собственного развития. Хотя формы происхождения государства у разных народов неодинаковы, тем не менее, оно везде возникло ввиду одних и тех же коренных экономических и социальных причин там, тогда и постольку, где, когда и поскольку организация жизненных отношений из-за социальных противоречий, ставших неразрешимыми посредством прежних, родоплеменных способов, объективно потребовала формирования государства. Умелый анализ и объяснение этих процессов - вклад Ф. Энгельса в науку.

Нельзя, однако, признать достоверным сведение появления частной собственности и социального расслоения людей к образованию непременно противостоящих друг другу и находящихся в постоянном антагонизме классов, а равно интерпретацию появления государства только через интересы одного, "эксплуататорского" класса держать в узде, подавлять сопротивление эксплуатируемых слоев населения¹. Гипертрофирование классового антагонизма и его роли в истории искажает не только процесс происхождения, но и существо, предназначение и деятельность государства.

С момента появления государство стало заниматься всем тем, что в древнем мире лежало на предводителях племен и родов. Если родоплеменные общности людей жили и работали под регулятивным, организующим и ведущим началом предводителей, общественный прогресс двигался, прежде всего, ими, то позднее их место заняло государство с тем, чтобы стать таким же "двигателем" общественного развития в новых условиях.

Ведь в русском языке сам термин "государство" происходит от слова "государь", которым обозначался, по сути, предводитель. Вплоть до ХУ1 века, пока Н. Макиавелли не ввел понятия государства, вместо этого термина использовались выражения полис (государство-город), республика (дело народа), княжество, герцогство и т.п., которые тоже связаны с определенным предводительством.

Государство, следовательно, появилось не только как продукт общественного развития, но и как двигатель его продолжения с тех времен, когда оно заняло место предводителей в более раннем обществе. Это - принципиально важное обстоятельство, которое, к сожалению, не подчеркивается и не раскрывается, хотя оно имеет непереоценимое значение для правильного решения многих проблем общего ученья о государстве.

Государство как продукт общественного развития вырастает из общества, его основу, так или иначе, составляет все существующее общество в целом. Оно и не противостоит обществу, и не сливается с ним. Марксистские представления, что государство стоит над обществом и все больше отделяется от него, связаны с трактовкой орудия эксплуатации. Тем же объясняется утверждение, что в цивилизованном обществе, которое не раздирается непримиримыми классовыми противоречиями, государство отмирает. Эти постулаты оказались далекими от исторической действительности.

Демократическое государство не может стоять над обществом; оно является цементирующей частью политической системы общества, выступает в качестве официального его представителя, налаживает и поддерживает в нем разумный порядок, выполняет другие общие дела, всеми своими корнями связано с ним. Чем дальше развивается мировая цивилизация, тем демократичнее становится государство. Оно не отмирает, а, наоборот, совершенствуется.

Вся история свидетельствует скорее о том, что государство призвано быть своеобразным локомотивом общественного развития. Государство активно участвует в организации экономических, социальных, политических и духовных отношений, позитивно влияет на сознание и психологию людей, вытесняет антиобщественные явления, защищает права, свободы и законные интересы членов общества, помогает им разрешать различные споры, выполняет другие социальные задачи.

Можно, несомненно, найти в истории немало свидетельств тому, что какое-то государство оказывает негативное влияние на естественный социальный прогресс, по сути, задерживает развитие данного общества. Такие факты есть не только в далеком прошлом, но и в современном мире. Однако известно и другое. Когда церковь или политическая партия подминает под себя государство, превращает его "в винтик" осуществления своей власти, человечество получает инквизицию или махровый тоталитаризм. Все это - зигзаги истории, которые служат скорее примером извращения взаимоотношений государства и общества.

С формированием в развитых странах гражданского общества роль государства коренным образом не изменилась. В гражданском обществе, олицетворяющем "свободных" людей с широкими правами, с хорошим знанием этих прав и с умением пользоваться ими, получили всестороннее развитие негосударственные структуры и институты - политические партии, другие общественные объединения, общественно-политические инициативы, движения, религиозные организации и т.д. Вместе с ними совершенствовалось государство, приобретая свойства правового и социального государства. Тем не менее, оно осталось "интегрирующим фактором" (Гегель), "политической ипостасью" (Грамши) нового общества, не переставая служить ему в роли двигателя развития.

В послании Президента РФ от 16 февраля 1995 года Федеральному Собранию справедливо указывается: «Мы еще не воспринимаем государство как одно из наиболее значительных достижений мировой истории, социальной культуры. Без него невозможно цивилизованное человеческое общежитие. Государство не только институт власти. Оно является, прежде всего, политической организацией всех граждан страны, их совместным достоянием и общим делом»¹.

Крайне опасны оппозиция государственности как таковой, противопоставление государству общества, свободы, справедливости и естественных прав человека. В этом нас убеждает вся российская история.

Как известно, в начале двадцатого столетия благодаря противопоставлению государственности и идеи справедливости, доведенному до крайности, оказалась поверженной существовавшая тогда российская государственность со всеми негативными последствиями, связанными сначала с распадом России (1917-1920 г.г.), затем с тоталитаризмом. Ныне наблюдается сталкивание общества с государством со стороны тех, кто безоглядно противопоставляет государственности идею естественных прав и свобод личности, другие демократические ценности. Это - та же неконструктивная позиция, способная нанести непоправимый вред как обществу, так и государству.

Должному осознанию подлинного предназначения государства мешало не только марксистское и ленинское видение в нем машины подавления и угнетения, но глубоко укоренившаяся традиция верхов все изъяны в общественном развитии свалить на государство, а любой успех - присвоить себе лично. Такая негативная традиция была и остается характерной особенно для России, где ныне она активно поддерживается многими средствами массовой информации. Чем быстрее удастся решительно отказаться от нее, тем чище станет почва для верного понимания исторического предназначения государства.