8.3. Форма государственного устройства. Ее разновидности

В нашем понимании форма государственного устройства - это национально-территориальное и административно-территориальное строение публичной власти, способы взаимоотношений составных частей государства, а равно способы межгосударственного единения. Она зависит, главным образом, от двух факторов. Во-первых, от того, из каких административно-территориальных и национально-территориальных образований состоит государство, каково положение этих образований и в каких взаимоотношениях они между собой и с центральными органами власти. Во-вторых, от того, находится ли данное государство в определенном единении с другими государствами.

С учетом этих факторов традиционно различали унитарные государства, федерации и конфедерации, а на заре ХХ века, кроме того, инкорпорарации и сюзеренитеты¹. В современной юридической литературе в основном стали выделять унитарные государства и федерации². Это представляется совершенно оправданным. Инкорпорация имеет место при полном поглощении одного государства другим, сюзеренитет - при вассальном подчинении вассального государства сюзеренным, конфедерация - при таком союзе, когда не создается единое государство, о форме устройства которого следовало бы говорить. Конфедерация - это не форма устройства какого-либо государства, а одна из форм единения государств без вхождения в состав какого-либо единого для них государства, существующая в одном ряду с содружеством независимых государств. Точнее она подпадает под более широкое понятие "формы государственного единения", нежели под форму государственного устройства.

Унитарным является единое (цельное) государство, состоящее из административно-территориальных и национально-территориальных единиц, которые подчиняются центральным органам власти. Такое государство неделимо: его составные части (департаменты, области, края, губернии, графства, округа и др.) являются исключительно административно-территориальными или национально-территориальными образованьями, не обладают ни суверенитетом, ни другими признаками самостоятельного государства.

Унитарное государство может быть централизованным или децентрализованным, т.е. допускающим значительную самостоятельность тех или иных составных частей. В его составе возможна автономия, означающая наделение соответствующей части государства более широкими правами. Такие автономии - это, например, Уйгурский автономный район в Китае, Баян-Ульгейский аймак в Монголии, Южный регион в Судане, Абхазская республика в Грузии, Каракалпакская республика в Узбекистане. Но такие автономные образования, по сути, не являются государствами, остаются своеобразными территориальными единицами в составе единого, унитарного государства.

Это наиболее простая, экономичная и распространенная форма государственного устройства, существующая в Англии, Бельгии, Италии, Испании, Китае, Финляндии, Японии и во многих других странах современного мира.

Федерация есть союз двух и более государств, объединяющий их в союзное государство. Она представляет собой наиболее прочную форму глубокого единения нескольких государств с образованием нового, союзного государства, призванного осуществлять общие, делегированные ему участниками союза полномочия. Такое единение происходит добровольно, чаще всего в многонациональных странах с тем, чтобы, с одной стороны, сохранить национальную государственность своих народов, с другой, - объединить их ресурсы и усилия для совместной внутренней и внешней деятельности.

Ныне девятая часть государств мира (21 государство), охватывающих около трети населения на Земле, устроены как федерации, каждая из которых имеет те или иные особенности. В литературе возник даже вопрос о том, не следует ли вместо рассмотрения федерации в обобщенном виде заняться изучением отдельных - американской, югославской, российской - федераций. Отвечая на него, одни настаивают на разработке общего понятия федерации, другие - на анализе особенностей разных федераций, третьи - на сочетании того и другого¹. Общая теория права, по-видимому, должна выработать обобщенное понятие федерации, учитывающее то общее и наиболее существенное, что характерно всем действительно федеративным государствам.

Полагаем, что в классическом варианте любая федерация - сложное государство, в котором внутри союзного государства функционируют государства - члены федерации. В союзном государстве верховная законодательная, исполнительная, судебная и контрольно-надзорная власть осуществляется федеральными органами. Пределы полномочий последних определяются в федеративном договоре между государствами, вступившими в федеративный союз. Иначе говоря, в федерации не союзное государство наделяет субъектов федерации теми или иными полномочиями, а, наоборот, субъекты федерации делегируют ему часть своих полномочий.

Территория федеративного государства состоит: а) из территорий субъектов федерации; б) из федеральной территории, принадлежащей исключительно союзному государству. На федеральную территорию (например, федеральный округ в США) распространяется юрисдикция только союзного государства.

Субъекты федерации, известные под разными названиями (штаты в США и Бразилии, земли в Германии, провинции в Аргентине, провинции и княжества в Пакистане и т.д.), сохраняют свою территорию и самостоятельность. На их территориях федеральные органы строго ограничены юрисдикцией, делегированной по федеративному договору и Конституцией. Во всем остальном законодательная, исполнительная, судебная и иная власть принадлежит самому субъекту федерации, осуществляется ее собственными органами. В США, к примеру, каждый штат имеет обширное гражданское, налоговое, земельное, уголовное и иное законодательство, свою судебную систему, свои силовые структуры. По Конституции Соединенных Штатов Бразилии каждый штат имеет свою конституцию, сохраняет за собой все полномочия, которые не переданы союзу (ст.ст.8,18-19).

Как сложное государство, федерация предполагает функционирование законодательных, исполнительных, судебных и контрольно-надзорных учреждений на нескольких уровнях - на союзном, республиканском (земельном, провинциальном и др.), на административно-территориальном. Это требует не только согласованности их усилий, но и значительных дополнительных затрат. Тем не менее, ныне федеративными являются государства крупных стран, таких, как Аргентина, Бразилия, Германия, Пакистан, Северная Америка и т.д. Всем им свойственны отмеченные выше общие признаки федерации. Их особенности же изучаются историко-правовыми и отраслевыми юридическими науками.

Попутно отметим, что под конфедерацией понимается форма государственного единения двух и более государств, которые объединяются для совместного обеспечения некоторых общих интересов без создания нового союзного государства. Эта форма единения отличается от федерации тем, что: во-первых, не предполагает создания союзного государства и, стало быть, не отражается на суверенитете объединяющихся государств; во вторых, союз достигается для достижения определенных, ограниченных целей в ту или иную историческую эпоху и, следовательно, носит временный характер; в третьих, все участники союза остаются полнокровными субъектами международных отношений. И некорректно считать ее формой устройства не существующего государства, тем более что члены конфедерации имеют собственные формы устройства, среди которых могут быть и унитарные, федеративные.

Конфедерация не имеет единого законодательства, единой армии, единой налоговой системы, единого бюджета, а равно собственной территории, находящейся в ее исключительной юрисдикции. Ее члены на своих территориях осуществляют власть самостоятельно: имеют свое гражданство, национальное законодательство, собственные налоговую и банковскую систему. Акты, принимаемые на конфедеративном уровне, нуждаются в одобрении высшими органами власти членов конфедерации. Вооруженные силы конфедерации состоят из воинских контингентов, направляемых ее членами в распоряжение объединенного командования.

Возможно создание конфедеративных органов по внешнеполитическим, оборонным и иным общим делам, призванных координировать усилия объединившихся государств в соответствующих областях. Конфедеративные органы могут выполнять функции по единению денежных систем, таможенных правил и кредитной политики. На эти цели создается специальный общеконфедеративный бюджет.

Как показывает история, конфедерации недолговечны. Они либо по достижении общих целей распадаются, как это случилось с Австро-венгерским союзом в 1867-1918 г.г., либо превращаются в федерацию, как это произошло в Северной Америке (США) и ныне происходит в Швейцарии.

Кроме конфедерации, мировой цивилизации известны иные формы государственного единения - различные содружества, региональные союзы и т.д. Давно существует Британское содружество, образовавшееся при распаде Британской империи. На базе осколков бывшего Советского Союза несколько лет тому назад возникло СНГ. Функционирует Европейский Союз, объединяющий европейские государства во всевозрастающем количестве. Подписан союзный договор между Россией и Белоруссией. Все это имеет несомненное историческое и практическое значение.

Что касается формы государственного устройства в России, то она прошло довольно тернистый путь. До октябрьского переворота 1917 года в России неизменно была унитарная форма государственного устройства. Удельные княжества, централизованное русское государство и российская империя - это унитарные государства, существовавшие в России на протяжении многих веков. Они не вступали в федеративные или конфедеративные отношения с какими-либо другими государствами. С их стороны не наблюдались и стремления пользоваться иными формами государственного единения, если не считать некоторые сугубо военные союзы с теми или иными странами.

Идею федерации в России на свое вооружение впервые взяли большевики осенью 1919 года, выступавшие до этого в принципе за унитарное, единое и целостное государство. Когда после февральской буржуазно-демократической революции на территории бывшей царской империи образовалось множество различных государств, большевики увидели в федерализме средство, путь к объединению. Из-за развернувшегося движения народов бывшей империи за создание (возрождение) своей национальной государственности они начали выступать сначала о возможности, а потом о необходимости в стране федеративного устройства государства. В Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой 12 (25) января 1918 года третьим Всероссийским съездом Советов в качестве своеобразного учредительного документа, провозглашалось: "Советская Российская республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация Советских национальных республик". В дальнейшем взгляды большевиков неоднократно менялись, но, в конечном счете, была выработана доселе неизвестная конструкция "двухэтажной" федерации - внизу Российская Федерация с автономными республиками, областями и округами, наверху - союзное государство, куда входила эта федерация наряду с другими союзными республиками. Однако все это носило в большей степени декоративный характер. Благодаря единому партийному руководству, подчинению советской власти партийному диктату в центре и на местах, так называемому демократическому централизму и некоторым другим тогдашним реалиям, фактически в стране функционировало унитарное государство, напоминающее во многом Российскую империю.

По Конституции РФ 1993 года Россия вновь объявляется федеративным государством, состоящим из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов федерации (ст.ст.1,5). Но это - опять новая, не изведанная в мировой практике конструкция, рассчитанная неизвестно на что - не то на низведение национальных республик, объявивших себя суверенными государствами, до уровня обыденных административно-территориальных единиц, не то на возведение областей, краев, некоторых городов России в ранг государств. Эта неопределенность не только не исчезает, а, напротив, усиливается, когда в Конституции все указанные выше субъекты федерации объявляются равноправными между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами власти, подчеркивая, что такое федеративное устройство основывается на территориальной и государственной целостности, на единстве системы государственной власти (ст. ст. 4-5). При разграничении предметов ведения за субъектами федерации вся полнота государственной власти оставляется только по вопросам, не имеющим решающего значения ни в экономике, ни во внутренней и внешней политике, ни во многих других сферах жизни.

И не случайно многими высказывается мнение, что Россия пока не перешла на подлинно федеративные начала своего государственного устройства. Ныне оно находит подтверждение в создании неких "округов" над субъектами федерации, в регулировании налоговых и бюджетных отношений, в решении кадровых вопросов, в «губернизации» и т.д.

В печати нередко отмечается приверженность высших структур власти федеративному устройству России. Это обстоятельство подчеркивается и в послании Президента РФ от 16 февраля 1995 года Федеральному Собранию РФ. Однако реальные дела свидетельствуют о другом. Так, в Федеративном договоре от 31 марта 1992 года предусматривалось, что «он становится составной частью (самостоятельным разделом) Конституции Российской Федерации» (ст.8), однако в действительности этого не произошло. В Протоколе к Федеративному договору от 30 марта 1992 года отмечается согласие на "предоставление не менее 50 процентов мест в одной из палат высшего законодательного органа Российской Федерации" республикам, но эта договоренность тоже осталась невыполненной. По Федеративному договору предметы ведения и полномочия разных групп субъектов Федерации определены неодинаково, а Конституция РФ отказалась и от этого подхода. В Федеративном договоре речь идет о "суверенных республиках в составе Российской Федерации», тогда как в Конституции РФ ничего подобного не содержится. По Федеративному договору "земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственность) народов, проживающих на территории соответствующих республик" (ст.3), в то время как Конституция РФ отказалась от подтверждения этого фундаментального положения, а Водный и Лесной кодексы РФ объявили водные объекты государственной (ст.34), а лесной фонд - федеральной (ст.19) собственностью. По Федеративному договору республики (государства) в составе Российской Федерации передают (относят) в ведение федеральных органов определенные полномочия, а в послании Президента РФ от 16 февраля 1995 года утверждается обратное, когда говорится: "Мы пошли на значительное расширение прав республик, краев, областей и автономий". Перечень таких фактов, свидетельствующих об истинных помыслах нынешней федеральной власти, можно продолжить без особого труда. Они, скорее, являются подтверждением тенденций не к федерализму, а к унитаризму.

В печати нередко федерализм связывается с децентрализацией государственной власти. Между тем унитаризм не требует обязательного сосредоточения власти в центре; в демократическом обществе он не только не исключает, а напротив, предполагает наличие широких полномочий административно-территориальных образований, развитие местного (муниципального) самоуправления, а равно функционирование культурно-национальной автономии для национальных меньшинств, т.е. всего того, чего в недемократических государствах не бывает даже при федеративном устройстве. Поэтому не следует смешивать разные проблемы, из которых одна относится к федерализму, другая - децентрализации власти, третья - к культурно-национальной автономии, четвертая - к местному самоуправлению в любом демократическом государстве, как в унитарном, так и в федеративном. Смешивание их может способствовать как раз тенденциям к отходу от федеративных начал и усилению унитаризма в России.

Не может не вызывать озабоченности утверждение, якобы предоставление субъектам федерации широкой самостоятельности, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти республик в составе России не решает проблему сохранения единства и целостности Российского государства, якобы нужна еще некая региональная политика, осуществляемая центром по крупным округам. На наш взгляд, такая региональная политика, если она предпринимается в рамках федеративного государства, должна быть направлена как раз на то, чтобы укреплять субъектов федерации, расширять их самостоятельность, развивать внутри каждой республики (области, края, федеральных городов, национальных автономий) местное самоуправление, всячески содействовать формированию культурно-национальной автономии на той или иной территории. Это - действительно путь к реальному федеративному переустройству российской государственности.

У народов страны глубоко укоренилось тяготение к гражданскому единству, понимание необходимости и преимуществ совместного бытия. Должны быть найдены адекватные формы сохранения государственного единения, обеспечивающие уважение к общепризнанному и неотчуждаемому праву каждого народа на самоопределение, конечно, без великодержавных и националистических притязаний.