33. Уполномочивающие статьи Учредительных договоров: значение и общая характеристика
Система учредительных документов «нового» Европейского Союза служит отражением концепции, которая была выдвинута президентом Франции Н. Саркози и получила поддержку остальных государств – членов организации. Суть концепции заключается в предложении наделить Союз двумя основополагающими источниками:
• кратким, содержащим наиболее общие и фундаментальные принципы (mini-traite – «мини-договор»), и
• подробным, который детализировал бы статьи первого применительно к разным сферам компетенции и отдельным органам ЕС. Краткий (базовый) учредительный документ в таком случае играл бы роль основного закона (конституции) ЕС, подробный служил бы актом о ее применении. Справедливости ради нужно отметить, что аналогичная идея высказывалась еще в ходе работы над проектом Европейской конституции, в том числе председателем Конвента по ее подготовке Валери Жискар д'Эстеном. Если бы она была реализована, то Европейский Союз в 2004 г. мог бы получить относительно лаконичный «конституционный договор» и детализирующий его правила «договор о функционировании» ЕС (вместо единого «Договора, устанавливающего Конституцию для Европы» от 29 октября 2004 г.). По настоянию ряда государств-членов, прежде всего Великобритании, ссылки на «конституционный» характер базового договора было решено устранить. Поэтому первый, краткий учредительный документ ЕС сохранил свое прежнее, знакомое всем название – «Договор о Европейском Союзе» (55 статей). Второй, подробный документ соответственно был назван Договором о функционировании Европейского Союза (358 статей). Оба источника, вместе взятые, получили наименование «Договоры». Как уже отмечалось в предисловии, «Договоры» de jure являются «старыми» документами в том смысле, что их подписание в первоначальной редакции состоялось в 1990-е (Договор о Европейском Союзе 1992 г.) и 1950-е (Договор о функционировании Европейского Союза 1957 г.). Лиссабонский договор 2007 г. «лишь» внес изменения и дополнения в их тексты. Однако масштаб этих поправок настолько велик, что de facto можно говорить о появлении новых по содержанию учредительных документов ЕС, а на их основе – «нового» Европейского Союза. Место и дата подписания «Договоров», тем не менее, изменениям не подвергались. Отсюда Договор о Европейском Союзе будет и далее неофициально именоваться «Маастрихтский договор 1992 г.» (в редакции Лиссабонского договора 2007 г.), а Договор о функционировании Европейского Союза, бывший Договор об учреждении Европейского сообщества – «Римский договор 1957 г.» (также в редакции Лиссабонского договора 2007 г.). Разница в политической роли и предмете двух учредительных документов «нового» ЕС не отражается на их юридическом положении относительно друг друга. Договор о Европейском Союзе и Договор о функционировании Европейского Союза имеют одинаковую (равную) юридическую силу и совместно выступают в качестве Договоров, на которых «основывается Союз» (статья 1 Договора о Европейском Союзе; статья 1 Договора о функционировании Европейского Союза). По своей юридической силе к «Договорам» приравнивается Хартия Европейского Союза об основных правах (см. ниже, пункт 2.5 комментария). Подобно конституции в государстве, учредительные документы ЕС («Договоры») и Хартия об основных правах занимают высшее место в иерархии источников права Европейского Союза как особой интеграционной правовой системы, общей для всех государств-членов и народов этой организации. «Договоры» выступают в роли ядра этой системы, являются первичным правом ЕС. В содержание первичного права ЕС также входят некоторые другие источники основополагающего характера, изменяющие или дополняющие учредительные документы. Дополнительными элементами первичного права ЕС, в частности, являются:
• «договоры о присоединении» новых государств-членов к Европейскому Союзу и приложенные к ним «акты об условиях присоединения». С 1972 по 2005 г. было подписано и вступило в силу шесть таких договоров и актов. Последние датируются 25 апреля 2005 г. — Договор о присоединении и Акт об условиях присоединения Болгарии и Румынии (в силе с 1 января 2007 г.);
• договоры о внесении поправок в учредительные документы, называемые в доктрине «ревизионными договорами». Последним ревизионным договором ЕС стал Лиссабонский договор 2007 г.; ему предшествовали Ниццкий договор 2001 г., Амстердамский договор 1997 г. и т.д. В дальнейшем, по мере необходимости, будут подписываться новые ревизионные договоры, процедура принятия которых будет несколько отличаться от действовавшей в «старом» ЕС. Также аналогично конституциям государств «Договоры» служат юридической основой для издания органами Европейского Союза многочисленных законодательных и иных правовых актов (вторичное, или производное право ЕС). В случае несоответствия актов вторичного права положениям «Договоров» подобные акты могут быть признаны недействительными Судом Европейского Союза, осуществляющим тем самым своеобразный «конституционный контроль» в рамках ЕС. Учредительные документы Европейского Союза по форме и порядку принятия являются международными договорами, связывающими двадцать семь (в дальнейшем, возможно, больше) европейских стран – государств – членов ЕС. Процедура пересмотра Договоров отсюда тоже имеет договорный характер (ст. 48 Договора о Европейском Союзе). В то же время в «новом» ЕС она несколько отходит от традиционных канонов международного права, отраженных в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. и действовавших в «старом» Европейском Союзе. Ранее государства – члены ЕС, по выражению Конституционного Суда ФРГ, выступали полными «владыками Договоров», то есть могли вносить в них с общего согласия любые изменения. Для этого государствам-членам, как правило, требовалось провести межправительственную конференцию, подписать по ее итогам ревизионный договор и обеспечить ратификацию последнего в соответствии со своими собственными конституционными процедурами. Позиция в этих вопросах институтов ЕС, выражающих общий «европейский» интерес, имела лишь консультативное значение и никак не связывала руки государствам. В «новом» Европейском Союзе ситуация несколько меняется. С одной стороны, каждое из государств-членов по-прежнему сохраняет за собой право вето на внесение поправок в учредительные документы. С другой стороны, аналогичное право по общему правилу (в рамках «обычной процедуры пересмотра») впервые может приобрести независимый от государств представительный институт ЕС – Европейский парламент, избираемый напрямую гражданами Европейского Союза. Указанная новелла связана с тем, что отныне для любых крупномасштабных изменений «Договоров» вводится дополнительный этап — созыв и проведение Конвента, состоящего из представителей не только национальных законодательных и исполнительных органов (парламентов и глав государств или правительств стран ЕС), но и аналогичных институтов Европейского Союза в целом (Европейского парламента и Комиссии). Эта модель уже была использована на практике: Конвент по подготовке Хартии Европейского Союза об основных правах, работавший в 1999-2000 гг., и Европейский конвент, разработавший в 2002-2003 гг. проект Европейской конституции. В задачу Конвента входит изучение проектов пересмотра «Договоров» и подготовка по этому поводу рекомендации для межправительственной конференции государств-членов. Рекомендация конвента должна приниматься консенсусом, что предполагает согласие всех групп его членов, включая представителей Европарламента и Комиссии. Конвент разрешается не созывать в случае, если масштаб планируемых изменений «Договоров» является незначительным. Но и в этом случае решение о несозыве Конвента должно получить предварительное одобрение Европейского парламента. Кроме «обычной процедуры пересмотра» статья 48 Договора о Европейском Союзе предусматривает также «упрощенные процедуры пересмотра», которые носят по определению менее сложный и длительный характер (не требуют созыва Конвента, межправительственной конференции или ратификации во всех государствах-членах). В зависимости от вида упрощенных процедур пересмотра участие Европарламента в них будет носить либо полноценный (с правом абсолютного вето), либо совещательный (консультативный) характер. Однако следует учитывать, что такие процедуры могут быть задействованы лишь в ограниченных пределах (изменение внутриполитической компетенции ЕС или совершенствование законодательных процедур ЕС в сторону дальнейшего сокращения права вето государств-членов и расширения прерогатив Европарламента). Особенностью Европейского Союза, свойственной далеко не всем многонациональным государствам и международным организациям, является широкое многообразие официальных языков учредительных документов («языков Договоров»). Договор о Европейском Союзе и Договор о функционировании Европейского Союза подписаны в 23 языковых редакциях, которые охватывают государственные языки всех государств — членов ЕС (в некоторых странах они полностью или частично совпадают, например в Германии и Австрии). То же самое относится к Хартии Европейского Союза об основных правах и к самому Лиссабонскому договору 2007 г. Перечень «языков Договоров», которые также являются официальными языками институтов Союза и издаваемых ими правовых актов, содержится в статье 55 Договора о Европейском Союзе. Все перечисленные в этой статье языки имеют равный статус, то есть изданные на них документы наделены одинаковой юридической силой, являются равно аутентичными. Кроме того, в «новом» Европейском Союзе впервые предусмотрена возможность подготовки официальных копий «Договоров» на языках национальных меньшинств, к которым могли бы быть отнесены например, баскский, каталонский, галисийский в Испании, русский в странах Балтии. Подготовка таких копий должна проводиться по инициативе и силами заинтересованного государства-члена, при условии, что язык национального меньшинства имеет официальный статус хотя бы на части его территории (параграф 2 статьи 55 Договора о Европейском Союзе). Структура учредительных документов имеет комплексный, многоуровневый характер. Ее первичным элементом являются статьи. Статьи, содержащие несколько нормативных положений, подразделяются на:
• параграфы, обозначаемые цифрами 1, 2, 3 и т.д. (например, параграф 1 статьи 31 Договора о Европейском Союзе);
• пункты, обозначаемые латинскими буквами а, Ь, с и т.д. (например, пункт «Ь» параграфа 2 статьи 107 Договора о функционировании Европейского Союза);
• подпункты, обозначаемые символами i, ii, iii и т.д. (например, подпункт «i» пункта «Ь» статьи 25 Договора о Европейском Союзе);
• тире, обозначаемые на тексте знаком «—» (например, четвертое тире параграфа 2 статьи 167 Договора о функционировании Европейского Союза);
• абзацы, не имеющие цифрового или иного обозначения (например, третий абзац статьи 1 Договора о Европейском Союзе). Общей чертой «Договоров» является наличие у каждого из них собственной преамбулы. В преамбулах, с одной стороны, указаны государства и их уполномоченные представители, которые участвовали в подписании соответствующего документа. С другой стороны, преамбулы в торжественных формулировках называют причины и цели, ради которых заключен каждый из «Договоров» (так называемые «мотивировочные положения»). Следует отметить, что преамбулы учредительных документов почти не подвергались изменению Лиссабонским договором 2007 г. Единственной серьезной новеллой является фраза («Получая вдохновение от культурного, религиозного и гуманистического наследия Европы...», которая была перенесена в преамбулу Договора о Европейском Союзе из преамбулы проекта Европейской конституции 2004 г. Как указывалось выше, при подготовке Лиссабонского договора 2007 г. распределение правовых основ Европейского Союза между двумя учредительными документами производилось исходя из стремления подготовить один краткий «мини-договор» и другой подробный, детализирующий предписания первого. Эта логика в целом соблюдена в окончательных текстах Договора о Европейском Союзе и Договора о функционировании Европейского Союза, вытекающих из Лиссабонского договора 2007 г. Однако от нее имеются некоторые отступления, которые будут упомянуты ниже при характеристике структуры каждого из «Договоров» в отдельности.
- Предпосылки европейской интеграции после 2 мировой войны. Договоры, учреждающие Европейские сообщества, и их изменение в 60 - 80 - е годы. Общая характеристика
- Этапы западноевропейской интеграции
- Основные даты в развитии ес
- 2. Создание Европейского Союза (Маастрихтский договор 1992 г.). Структура и правосубъектность Европейского Союза до его реформирования Лиссабонским договором
- 3. Реформа Европейского Союза в результате вступления в силу Амстердамского договора 1997 года и Ниццкого договора 2001 года
- Ниццкий договор подписан 26 февраля 2001 г. И действует с 1 февраля 2003 г.
- Политика расширения
- Процесс
- История расширения
- Хронология
- 5. Лиссабонский договор о внесении изменений в Договор о Европейском Союзе и Договор об учреждении Европейского Сообщества от 13 декабря 2007 года. Предпосылки принятия. Структура. Основные изменения
- Компетенции Союза и национальных правительств
- Политика обороны
- Другие принципиальные изменения
- Важные положительные изменения в результате Лиссабонского договора:
- 6. Правовая природа Европейского Союза. Правосубъектность ес
- 7. Цели, ценности и общие принципы функционирования Европейского Союза
- 8. Институциональная система Европейского Союза. Структура, правовое регулирование
- Институциональные органы
- Неинституциональные органы
- 13. Европейский парламент: состав, порядок формирования и внутренняя организация. Полномочия Европейского парламента
- Функции и полномочия.
- Европейский суд по правам человека
- 16. Европейский совет: состав, полномочия
- 17. Европейский центральный банк: структура, полномочия
- 18. Общая характеристика правотворческого процесса в Европейском Союзе
- 19. Понятие и природа европейского права
- 20. Предмет и содержание права Европейского Союза. Методы правового регулирования, используемые в правовой системе Европейского Союза
- 21. Система права Европейского Союза
- Источники первичного права. Источники вторичного права: понятие, виды. Юридическая форма правовых актов Европейского Союза.
- Источники первичного права ес
- Источники вторичного права ес
- 25. Классификация правовых актов Европейского Союза
- 26. Значение практики Суда Европейского Союза для формирования европейского права
- 27. Принцип верховенства права Европейского Союза
- 28. Принцип прямого действия права Европейского Союза. Общая характеристика
- 29. Прямое действие отдельных источников европейского права
- 30. Концепция косвенного действия права Европейского Союза (принцип «лояльной интерпретации»). Принцип имущественной ответственности государств-членов
- 31. Компетенция Европейского Союза: понятие и характерные черты. Принципы реализации компетенции Европейского Союза: понятие, юридическое закрепление, содержание
- 32. Классификация предметов ведения и сфер деятельности ес. Внутренняя и внешняя компетенции ес, ассоциация с заморскими странами
- 4. Принципы, определяющие соотношение компетенции:
- 33. Уполномочивающие статьи Учредительных договоров: значение и общая характеристика
- 34. Компетенция Европейского Союза в сфере внешней политики и политики безопасности
- 35. Категории компетенции Европейского Союза, выделяемые по критерию соотношения с компетенцией государств-членов
- 36. Понятие, методы построения и принципы внутреннего рынка Европейского Союза
- 37. Свобода перемещения товаров: правовая регламентация, сфера действия, допустимые ограничения. Запрет таможенных пошлин на импорт и экспорт или равнозначных сборов
- 38. Запрет количественных ограничений на импорт и экспорт или любых равнозначных мер
- 39. Свобода передвижения лиц: правовая регламентация, виды. Свобода передвижения работников
- 40. Свобода учреждения: правовая регламентация, виды, субъекты, проблемы реализации
- 41. Свобода оказания услуг: правовое регулирование, сфера применения, формы, содержание, отграничение от иных свобод внутреннего рынка
- 42. Свобода передвижения капиталов и осуществления платежей
- 43. Понятие и содержание экономической и валютной политики Европейского Союза
- 44. Экономический и валютный союз: понятие, компоненты, этапы формирования Экономический и валютный союз
- 45. Понятие, цели антимонопольной политики ес. Система мер, направленных на противодействие антиконкурентной практике
- 46. Антиконкурентные действия, запрещенные ст. 101 дфес
- 47. Запрет злоупотребления доминирующим положением на рынке: понятие и признаки, правовые последствия
- 48. Контроль над слиянием предприятий
- 49. Контроль над предоставлением государственной помощи предприятиям
- 50. Понятие, цели и методы сближения права государств-членов Европейского Союза
- 51. Гармонизация частного права в рамках Европейского Союза
- 52. Объективные предпосылки и современные тенденции формирования договорного права Европейского Союза
- 53. Основные направления развития европейского корпоративного права
- 54. Общая характеристика гармонизации корпоративного права государств-членов на основании директив Европейского Союза
- 55. Общее понятие и цели создания наднациональных организационно-правовых норм в корпоративном праве Европейского Союза
- 56. Европейское объединение с общей экономической целью: правовое регулирование, цели создания, участники, регистрация, особенности правоспособности, перенос места нахождения
- 57. Европейское акционерное общество: правовое регулирование, способы создания, уставный капитал, участники, особенности правоспособности, перенос места нахождения
- 58. Европейский кооператив: правовое регулирование, цели создания, участники, регистрация, особенности правоспособности, перенос места нахождения
- 59. Политика защиты интересов потребителя как основа европейского потребительского права. Гармонизация гражданско-правовых норм, регулирующих отношения с участием потребителей
- 60. Предпосылки и способы регулирования интеллектуальной собственности в праве Европейского Союза