Правовое регулирование благотворительной деятельности. Правовой статус благотворительных организаций

К настоящему времени в Российской Федерации, созданная правовая среда благотворительной деятельности формируется следующим комплексом законодательных актов федерального уровня. Это: а) Конституция РФ 1993 г.; б) Гражданский кодекс РФ; в) Федеральный закон «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»; г) законодательные акты, регулирующие финансово-экономическую и налоговую деятельность: Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ; д) законы и нормы, касающиеся функционирования некоммерческого сектора, прежде всего, Федеральный закон «О некоммерческих организациях», Федеральный закон «Об общественных объединениях» и другие.

Считается, что благотворительная деятельность может быть реализована в рамках таких форм, как дарение (пожертвование); гранты; добровольческий труд; гуманитарная и техническая помощь; целевые перечисления собственников (регулярные и единовременные поступления от учредителей (участников, членов).

Интересен следующий факт: данные виды деятельности могут попадать одновременно под определения нескольких законов и в каждом случае по-своему трактуют цели, направления и статус участников данного вида благотворительной деятельности. К примеру, грант может быть отнесен к категории пожертвований в соответствии с Гражданским кодексом РФ и Федеральным законом от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике». Грантамипризнаются денежные средства или иное имущество, передача которых удовлетворяет определенным условиям, но уже оговоренным Налоговым кодексом РФ (ст. 251 п.1 подпункт 14). Или, труд добровольцев (волонтеров), как правовая форма согласно Федеральному закону «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» (ст. 15), является источником формирования имущества благотворительных организаций. Тогда, как само положение о деятельности добровольцев в российском законодательстве, отсутствует. Отсутствует какая-либо официальная статистика и учет вклада добровольческого труда в развитие общества, несмотря на то, что эта форма благотворительной деятельности в России набирает обороты[1].

Так же Федеральным законом «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» (ст. 3) введено понятие «участники благотворительной деятельности», которые условно делятся на две категории: лица, осуществляющие благотворительную деятельность, в том числе путем поддержки существующей, или создания новой благотворительной организации. Ко второй категории относятся граждане и юридические лица, в интересах которых осуществляется благотворительная деятельность: благотворители, добровольцы, благополучатели.

Однако, при целом ряде федеральных законов, посвященных деятельности благотворительных организаций, где достаточно четко прописаны организационные процедуры создания, регистрации, управления и реорганизации участников благотворительного процесса, нет полной ясности по целой совокупности важнейших вопросов. И, в частности:

1. Чем принципиально отличается роль благотворительной организации в благотворительном процессе от роли других некоммерческих организаций, в уставе которых предусмотрена статья о благотворительной деятельности?

2. Каким образом статус благотворительной организации «увязан» с налоговыми и прочими мерами регулирования благотворительной деятельности?

Например, Федеральным законом «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» определено, что право на налоговые и иные льготы, установленные законодательством, благотворительная организация получает с момента ее государственной регистрации. Тем не менее, в Налоговом Кодексе РФ предоставление определенных льгот, связанных с благотворительностью, никак не увязано со статусом благотворительных организаций.

3. Каким образом законодательство закрепляет различные по функ-циональному назначению виды благотворительных организаций: с одной стороны, реализующих грантовые программы, а с другой стороны, выступающих грантополучателями в целях проведения собственных благотворительных мероприятий?

4. Являются ли некоммерческие организации участниками благотворительной деятельности?

Далее, в российском законодательстве в целом не закреплены и правовые особенности различных НКО как участников благотворительного процесса, прежде всего, это касается такой организационно правовой формы НКО как фонд. То есть, федеральным законом «О некоммерческих организациях» выделяются 3 самостоятельные разновидности фондов: «общественный фонд» (разновидность общественных объединений), «фонд» (самостоятельная организационно-правовая форма) и «негосударственный пенсионный фонд» (самостоятельная организационно-правовая форма). Несмотря на ряд отличий в их правовом статусе (деятельность общественных фондов регулируется также Федеральным законом «Об общественных объединениях», а негосударственных пенсионных фондов - Федеральным законом «О негосударственных пенсионных фондах»), с точки зрения благотворительной деятельности трудно выделить какие-либо существенные различия при данной классификации фондов.

В отличие, например, от бизнес-структур, для которых благотворительность – это дополнительная деятельность, не связанная напрямую с существованием самой компании, для благотворительных фондов - это есть основная деятельность. Можно сказать, что благотворительные фонды профессионально занимаются благотворительностью, и ничем больше. Источником средств в большинстве случаев выступают частные и корпоративные безвозмездные пожертвования, иногда фонды обладают и свои капиталом, ряд фондов существует на проценты с капитала или ценных бумаг (их называют фондами местного сообщества), некоторые создают собственные фонды.

Между тем, во многих странах в рамках развитой благотворительности особенности функционирования и условия создания фондов, разных по формам, целям и функциям закреплены законодательно. Фонды выделены по функциональному критерию (грантодающие, фандрайзинговые, операционные), в зависимости от учредителей и целей (частные, публичные, корпоративные), юридического статуса (независимые и неавтономные) и пр. Так же зарубежное законодательство по-разному формализует особенности функционирования различных фондов (в виде отдельных законов, отдельных статей налогового законодательства или прочих законов и нормативов), но общей тенденцией является их достаточно четкое организационно-правовое и налоговое выделение.

Наверное, и в России создание детально проработанного правового механизма организации и деятельности корпоративных фондов могло бы сыграть стимулирующую роль данного вида деятельности, обозначив не только четкую правовую систему, но и подчеркнув ее особую роль. В этом плане можно сказать, что начало положено (в январе 2007 г. вступил в силу Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. № 275-ФЗ «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций»). И, все же, по-прежнему, в России проблемным остается вопрос ведения некоммерческими организациями предпринимательской деятельности, тогда как в соответствии с законом «О некоммерческих организациях» основными источниками формирования имущества российских НКО являются благотворительные пожертвования и собственная коммерческо-предпринимательская деятельность. Так, например, в Федеральном законе «О некоммерческих организациях» в перечне источников доходов некоммерческих организаций только два из шести видов (поступления от учредителей и добровольные взносы и пожертвования) относятся к безвозмездным перечислениям средств в адрес данной организации, а остальные формируются за счет коммерческой активности некоммерческих организаций. Согласно же Федеральному закону «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» из десяти возможных источников формирования имущества четыре представляют собой передачу взносов и пожертвований, один - бюджетное финансирование, а половина источников формируется за счет предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход.

Все НКО, за небольшим исключением, например, организации инвалидов, в части ведения предпринимательской деятельности фактически приравнены к коммерческим организациям и не располагают никакими налоговыми и прочими привилегиями. Создание столь жестких условий во многом объясняется стремлением установить правовые рамки, исключающие возможность многочисленных злоупотреблений льготами и преференциями, а также попыткой направить деятельность некоммерческих организаций непосредственно в русло основной активности. Несмотря на то, что сфера предпринимательской деятельности некоммерческих организаций ограничена только уставными целями, в законодательстве коммерческие источники формирования имущества представлены более широко[2]. И, наконец, в новом тысячелетии необходимо признать, что существующее российское нормативно-правовое и налоговое регулирование благотворительной деятельности не предусматривает системного подхода к налогообложению некоммерческих организаций. Тем самым создает множество трудностей для всех заинтересованных сторон – государства как регулятора благотворительной деятельности, бизнеса как основного донора, и некоммерческого сектора как главного исполнителя социальных программ.

XXI век должен стать веком формирования новой институциональной и информационной среды, благоприятствующей развитию творческого потенциала и создания условий, необходимых для сбалансированного развития современной благотворительной деятельности в партнерстве государство – бизнес – НКО.