§ 4. Финансирование социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей

Гарантировать проведение в жизнь своей политики в различных сферах, в том числе военно-социальной, государство может только в том случае, если его деятельность финансово обеспечена. Другими словами, реализация государством разработанных программ в сфере социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей возможна лишь при условии их адекватного финансового обеспечения, достигаемого посредством реализации финансово-правовых норм.

Определяющая роль государственных бюджетов в области реализации целей и задач социальной политики признана международным сообществом. В ходе конференций, проходивших под эгидой ООН в 90-е гг., правительства всех стран мира взяли на себя обязательство применять «ориентированный на людей» подход к социальному и экономическому развитию. При этом правительства признали, что самые высокоморальные декларации окажутся лишенными всякого смысла, если на достижение этих целей не будут выделены соответствующие финансовые средства. Составление бюджета, по существу, отражает производство и использование государственных ресурсов. Анализ бюджета любого государства показывает, действительно ли правительства распределяют государственные ресурсы в соответствии с взятыми на себя обязательствами. Бюджеты имеют значение именно потому, что это мощные инструменты политики, кардинально влияющие на положение в области социальной справедливости⁴⁰. Без финансового обеспечения «социальная политика как бы повисает в воздухе, остается нереализованной. У этой проблемы есть две стороны: необходимость увеличения государственных ассигнований и столь же настоятельная необходимость более рационального их использования»⁴¹.

Принятие финансово-правовых актов, и прежде всего законов о федеральном бюджете на очередной год, всегда сопровождается ожесточенной политической борьбой, что зачастую приводит к затягиванию процесса принятия бюджета. К примеру, в период с 1993 г. и вплоть до 1999 г. принятие законов о федеральном бюджете на очередной год происходило на фоне жесточайшей политической борьбы между законодательной и исполнительной властью. Именно по этой причине указанные федеральные законы своевременно не принимались. Так, закон о федеральном бюджете на 1993 г. был принят лишь 14 марта 1993 г., на 1994 г. — 1 июля 1994 г., на 1995 г. — 31 марта 1995 г., на 1997 г. — 26 февраля 1997 г., на 1998 г. — 26 марта 1998 г., на 1999 г. — 22 февраля 1999 г. И лишь с 2000 г. федеральные бюджеты на очередной год утверждаются высшим законодательным органом государства своевременно, т. е. до начала соответствующего календарного года.

Помимо своевременности принятия бюджета, важным показателем является его реальность. В 90-е гг. в связи с развитием политической демократии и отсутствием юридических механизмов ее реализации в бюджетной сфере большинство бюджетов были явно нереальны для выполнения. Это приводило и приводит к парализации некоторых положений ряда законов, финансовое обеспечение которых должно быть заложено в бюджете. К их числу можно отнести, в частности, Федеральный закон «О ветеранах» от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ, ряд норм Федерального закона «О статусе военнослужащих». По этой же причине — в связи с дефицитом бюджетных средств — приостанавливалось действие ряда нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации в 2003—2004 гг. Поэтому правомерен вывод о том, что в современных условиях специфическая процессуальная форма принятия (рассмотрения и утверждения) закона о бюджете во многом нужна для того, чтобы обеспечить его реальность через проведение в жизнь перспективной бюджетной политики, свободной от политического популизма и экономического невежества⁴².

Российскими учеными справедливо констатируется, что причины остроты социальных проблем современной России кроются не столько в недостатке средств, сколько в пороках функционирующего механизма их распределения⁴³. В связи с этим представляется важным в настоящей работе в дальнейшем остановиться на рассмотрении проблем финансирования военно-социальной сферы.

Практика последних лет убедительно свидетельствует о том, что одним из основных инструментов управления военным строительством в целом и военно-социальной сферой в частности является федеральный бюджет (бюджет — это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления⁴⁴). Составной частью федерального бюджета является военный бюджет, который выступает важнейшим стоимостным инструментом реализации военно-экономической, военно-социальной, военно-научной, военно-технической и собственно военной политики государства⁴⁵. Военный бюджет охватывает отношения по формированию и использова­нию централизованных военно-бюджетных ресурсов и служит перераспределению стоимости между государством, военной орга­низацией и оборонно-промышленным комплексом.

Расходы федерального бюджета на указанные цели распределяются в соответствии с бюджетной классификацией, составными частями которой являются функциональная и ведомственная классификации расходов бюджета. В соответствии со ст. 3 Федерального закона «О бюджетной классификации Российской Федерации» от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ функциональная классификация расходов бюджетов Российской Федерации является группировкой расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и отражает направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства, в том числе на финансирование реализации нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, на финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых другим уровням власти.

В соответствии со ст. 84 БК РФ расходы на национальную оборону и обеспечение безопасности государства отнесены к функциональным видам расходов, финансируемым исключительно из федерального бюджета. Финансовые средства военная организация государства получает из федерального бюджета по разделу «Национальная оборона».

Ведомственная классификация расходов федерального бюджета является группировкой его расходов и отражает распределение бюджетных средств по главным распорядителям средств федерального бюджета, т. е. по органам государственной власти Российской Федерации, имеющим право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенным ведомственной классификацией расходов федерального бюджета⁴⁶. Перечень главных распорядителей средств федерального бюджета утверждается в структуре ведомственной классификации расходов федерального бюджета федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.

На важность социальной составляющей федерального бюджета указывают многие ученые. Так, Ю.Н. Демидов выделяет данную область в относительно самостоятельную сферу общественной жизни, находящуюся на стыке экономической и социальной сфер. Указанный автор предлагает под социально-бюджетной сферой понимать совокупность общественно-экономических отношений, возникающих в процессе формирования и исполнения бюджетного законодательства в социальном комплексе страны, деятельности государственных внебюджетных фондов для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь, а также бюджетное финансирование данных сфер, осуществление соответствующими государственными органами контроля за полным и целевым расходованием государственных и негосударственных финансовых средств, направленных на социальное обеспечение абсолютного большинства населения страны⁴⁷.

Г.С. Олейник, подчеркивая значительные возможности военного бюджета положительно воздействовать на реализацию потенциала человеческого фактора военной безопасности, отмечает, что военный бюджет формирует финансовую базу военно-социальной политики, создает финансовые предпосылки ее эффективности в структурах военной органи­зации страны, что проявляется в действенной системе мер по социальной защите военнослужащих, гражданского персонала, ветеранов военной службы и членов их семей⁴⁸.

Как уже отмечалось, принятие бюджета на очередной год всегда сопровождается острой политической борьбой. В связи с этим представляется вполне правомерным вести речь о политической напряженности финансового права, под которой понимается высокая степень зависимости финансово-правовых норм от политики в процессе их формирования. Эта высокая степень зависимости проявляется, во-первых, в том, что принятие финансово-правовых норм и соответственно финансово-правовых актов вводит в орбиту политического процесса самый широкий круг различных политических сил; во-вторых, в том, что принятие финансово-правовых норм (финансово-правовых актов) почти всегда имеет место в условиях политического процесса, доведенного до противоборства, конфликтности различных политических сил⁴⁹.

В сфере социальной защиты и социального обеспечения военнослужащих и их семей указанная зависимость проявляется в превращении финансово-правовых норм и военного бюджета в один из основных факторов, определяющих направленность, содержание и эффективность военно-социальной политики государства. Военный экономист Г.С. Олейник, анализируя тенденции, происходящие в военно-финансовой политике в последние годы, пришел к неутешительному выводу о том, что «у военно-финансовой политики постепен­но увядают важнейшие ее направления, она переходит в воен­но-социальную, которая, в свою очередь, превращается в полити­ку выживания»⁵⁰.

На заседаниях Совета Безопасности Российской Федерации по вопросам «О состоянии Вооруженных Сил Российской Федерации, основных направлениях их строительства и развития на период до 2010 года» (11 августа 2000 г.) и «О корректировке государственной политики Российской Федерации в области военного строительства и определении основных направлений развития военной организации государства на период до 2010 года» (9 ноября 2000 г.) одобрены основные параметры военного строительства на ближайшее 10-летие, в том числе и прогноз объемов ассигнований федерального бюджета на финансирование войск, воинских формирований и органов. Одобренная на указанных заседаниях граница расходов на национальную оборону, правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства оценена как напряженно сбалансированная, так как исходит из оценки предельных возможностей нагрузки на экономику и федеральный бюджет. При разработке прогноза за базовые показатели расходов на содержание Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов приняты расходы, установленные федеральным бюджетом на 2001 г. При этом учтены параметры планируемого сокращения численности военнослужащих.

Анализ реальных расходов средств федерального бюджета на национальную оборону в последнее десятилетие (см. таблицу 1) свидетельствует о том, что недофинансирование военной организации нашего государства вызвано не только случайными факторами. Проявились и системные изъяны в управлении социально-бюджетной сферой. Фактические расходы на социальную политику значительно отличаются от объемов, предусмотренных в федеральном бюджете, что объясняется неразвитостью применяемого инструментария планирования и контроля бюджетных расходов, а также неэффективностью бюджетных процедур, в рамках которых решения принимаются зачастую по политическим, а не экономическим мотивам. Финансовые отношения органов власти и управления в сфере военно-социальной политики недостаточно скоординированы. Это приводит к дублированию действий и нерациональному использованию бюджетных средств. Оценка эффективности расходов федерального бюджета на мероприятия по реализации военно-социальной политики в большинстве случаев не проводится.

Таблица 1