7. Административно – правовой статус органов исполнительной власти

Для многонациональной Российской Федерации формирование механизма государственного устройства после всенародного принятия в 1993 г. Конституции РФ послужило толчком к дальнейшему развитию и модернизации различных современных институтов публичной власти и свободного гражданского общества. Данный административно-правовой механизм позволяет решать следующие глобальные (государственные) задачи:

поддержание суверенитета Российской Федерации на всей ее территории;

поддержание государственной целостности страны;

верховенство на всей территории Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федерального законодательства;

разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;

равноправие и самоопределение народов Российской Федерации, а также юридическое равноправие субъектов РФ вне зависимости от их конституционно-правового статуса

На основании изложенного административно-правовой статус органа власти (исполнительной, представительной (законодательной) и судебной) является одним из основополагающих в соответствующей отрасли права. В связи с этим для большего понимания необходимо рассмотреть структуру и компетенцию органов государственной власти, ее сущность и содержание.

Исходя из общих принципов государственного устройства любого государственного образования органы исполнительной власти - это специально создаваемые властью для реализации целей, задач и функций государственного управления образования, основанные на коллегиальности в процессе практической работы и единоначалии либо коллегиальности при принятии ими решений, а также наделенные властными полномочиями в определенной сфере жизнедеятельности личности, общества и государства. Предлагаемое понятие является собирательным, т.е. объединяет все элементы их структуры, порядка их учреждения и работы, а также их компетенции.

Понятие "исполнительная власть" не аналогично понятию "орган исполнительной власти", поскольку исполнительные органы власти являются только носителями и волераспорядителями всего комплекса правовых отношений, вытекающих из распорядительной системы отношений между государством, обществом и личностью. Вместе с тем система органов государственной власти образует саму исполнительную власть. Это означает, что исполнительный орган власти выполняет организационные и обеспечивающие функции в рамках системы управления всей исполнительной властью.

В соответствии с российским административным законодательством система государственной власти обладает специальной правосубъектностью, вытекающей из следующих принципов Конституции РФ:

государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную; органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны (ст. 10);

государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации (Парламент), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации (ст. 11);

вопросы установления системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти находятся в ведении Российской Федерации;

система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом; в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77);

федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц, а также по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам (ч. ч. 1 и 2 ст. 78);

органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий (ч. 3 ст. 78);

Президент и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ (ч. 4 ст. 78);

исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации, состоящее из Председателя Правительства и федеральных министров (ст. 110);

Председатель Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти (ст. 112).

Вследствие изложенного существуют основополагающие принципы, определяющие сбалансированность интересов органов государственной власти РФ, ее субъектов и органов местного самоуправления.

Органы исполнительной власти выполняют непосредственно задачи и функции исполнительной власти. Следовательно, они созданы для реализации этих целей и задач. Вместе с тем существуют организации и ведомства (после административной реформы 2003 - 2005 гг.), осуществляющие отдельные задачи и функции исполнительной власти и наделенные для этого властными полномочиями наряду со своими основными функциями. В этом качестве, как правило, выступают организации, наделенные властными полномочиями, однако не входящие в систему органов исполнительной власти. Например, при Федеральной таможенной службе РФ (ФТС России) создано Федеральное государственное унитарное предприятие "РОСТЕК", которое, по сути, выступает управляющей организацией имущества ФТС России (таможенные терминалы, склады временного хранения и т.д.).

Местное самоуправление является самостоятельным механизмом управления муниципальными образованиями, и его органы не входят в систему органов государственной власти РФ. Следовательно, органы местного самоуправления, которые по своему характеру также могут являться исполнительными, на практике таковыми не являются. В то же время правовые отношения, возникающие в ходе реализации органами местного самоуправления своей дееспособности, регулируются нормами административного права.

Кроме того, местное самоуправление - это институт гражданского общества, а не институт государственной системы управления. Органы местного самоуправления по своей природе не являются органами государства, поскольку формируются путем выборов в регионах, согласно положениям Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Государственная власть в РФ осуществляется в соответствии с государственным устройством: Россия - федеративное государство, что накладывает отпечаток и на организацию системы и механизма федерального управления.

В настоящее время «вертикаль исполнительной власти» предполагает следующую систему управления: Президент Российской Федерации - Правительство Российской Федерации - Администрация Президента Российской Федерации - полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах - руководители субъектов РФ (президенты республик, губернаторы областей и т.д.).

В связи с этим исполнительная власть реализуется на уровне субъектов РФ как территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти, так и специально созданными органами исполнительной власти субъектов РФ.

По предметам исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения РФ и ее субъекта федеральные и региональные органы государственной власти образуют единую систему. Таким образом, органы власти функционируют на основе принципа единства их системы.

Правообразующим для любого органа власти является его административно-правовой статус. В административном праве выделяют следующие элементы этого статуса, в частности орган власти:

обладает собственной компетенцией;

выступает от имени государства (РФ) или его субъекта (субъекта РФ);

имеет правоспособность, возникающую с момента его учреждения;

характеризуется прежде всего правоприменительными функциями;

основан на принципе корпоративности, когда вышестоящее должностное лицо имеет законное влияние на нижестоящее в пределах своей компетентности;

является организационной единицей государственного аппарата;

в процессе реализации своей компетенции может принимать нормативные акты.

В ведении Российской Федерации находятся установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов исполнительной власти (п. "г" ст. 71 Конституции РФ).

За последнее десятилетие система органов, выражающих федеральную исполнительную власть, подвергалась неоднократным изменениям в целях определения их рациональной структуры, повышения их роли в процессе реформирования государственной и общественной жизни. Значительную роль при этом сыграли указы Президента РФ. Назовем важнейшие из них: "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 9 марта 2004 г. "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" от 20 мая 2004 г. № 649, Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" от 12 мая 2008 г. № 724. На основе названных указов строится, по сути, новая система и структура этих органов.

Конституция РФ не затрагивает вопрос о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, фактически предоставляя его на решение Президента РФ на основе соответствующих представлений Председателя Правительства. Отсутствует и федеральный закон, специально посвященный федеральным органам исполнительной власти. В соответствии с Указом Президента РФ от 12 мая 2008г. систему федеральных органов исполнительной власти сейчас составляют министерства, федеральные службы, федеральные агентства.