III. Федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации

Федеральная антимонопольная служба

Федеральная таможенная служба

Федеральная служба по тарифам

Федеральная служба по финансовому мониторингу

Федеральная служба по финансовым рынкам

Федеральное космическое агентство

Федеральное агентство по обустройству государственной границы

Российской Федерации

Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной

техники и материальных средств

Федеральное агентство по рыболовству

Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка

Согласно структуре федеральных органов исполнительной власти образованы и действуют федеральные министерства, за которыми закреплены нормотворческая деятельность и выработка государственной политики в соответствующих отраслях и сферах государственной жизни; федеральные службы, ведающие контролем и надзором; федеральные агентства как структуры, реализующие ряд функций практической направленности.

I. Особенности правового статуса федерального министерства

Федеральное министерство в настоящее время является отраслевым органом исполнительной власти.

Федеральное министерство характеризуется как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности.

Федеральное министерство вправе координировать и контролировать деятельность находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств и не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Это отличает его правовой статус от правового статуса иных федеральных органов исполнительной власти.

Кроме того, федеральное министерство является "головным", ведущим в порученной ему.

К видовым различиям можно отнести то, что федеральное министерство - это федеральный орган исполнительной власти, действующий на основе единоначалия, а федеральный министр, возглавляющий федеральное министерство, входит в состав Правительства РФ.

Особенности правового статуса федерального министерства должны влиять не только на характер и объем выполняемых функций и полномочий, но и определять роль этого органа в системе исполнительной власти, обозначать пределы, формы и методы его деятельности. Такая функция, как выработка государственной политики, придает федеральному министерству статус центра определения государственной стратегии или "основного центра" разработки, принятия и проведения государственной политики в порученной ему сфере.

II. Особенности правового статуса федеральной службы

Одним из видов федеральных органов исполнительной власти является федеральная служба. Выделим особенности данного вида федерального органа исполнительной власти.

1. Федеральная служба образована и действует в качестве отраслевого органа государственного управления. Соответственно, во вновь утвержденных Правительством РФ положениях обозначается сфера или отрасль, в которой конкретная федеральная служба осуществляет возложенные на нее функции

2. Федеральная служба несамостоятельна и подчиняется вышестоящим органам государственной власти. При этом она может быть подчинена как одному органу (например, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 331 "Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе" руководство деятельностью Федеральной антимонопольной службы осуществляет Правительство РФ), так и двум одновременно (например, в п. п. 2 и 3 Положения о Федеральной службе по военно-техническому сотрудничеству, утвержденного Указом Президента РФ от 16.08.2004 N 1083, прямо сказано, что руководство ее деятельностью осуществляет Президент РФ, а координацию и контроль ее деятельности - Минобороны России).

3. Руководители федеральных служб не входят в Правительство РФ, их интересы в данном органе власти представляют соответствующие федеральные министры.

4. Особенностью правового статуса федеральной службы является и ее функциональное назначение. В соответствии с Указом этот орган осуществляет функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

Исходя из данного определения следует разграничивать федеральные службы, выделяя несколько их видов.

Первый тип характеризуется выполнением специальных функций в сфере обороны и безопасности страны. Такие службы находятся в ведении Президента РФ.

По сути, федеральные службы данного типа - симбиоз федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства. То есть такой федеральный орган исполнительной власти, который обладает функциями по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору, управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг. Отчасти это обусловлено спецификой отраслей, в которых они осуществляют свою деятельность, необходимостью создания особого механизма их регулирования. Название же их "федеральная служба" - номинально.

Функциональное назначение федеральных служб, находящихся под руководством Президента РФ, определено таким образом, что фактически отсутствует тот специфический признак, с помощью которого можно было бы отличить их от иных видов федеральных органов исполнительной власти. В одних случаях подчеркивается, что они осуществляют государственное управление в соответствующей сфере деятельности (см., например, Положение о Федеральной службе безопасности, утвержденное Указом Президента РФ от 11.08.2003 N 960), вторые - специальные функции (см., например, Положение о Государственной фельдъегерской службе, утвержденное Указом Президента РФ от 13.08.2004 N 1074), третьи - сочетают функции по выработке государственной политики, контрольные, координационные функции и иные (см., например, Положение о Федеральной службе Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, утвержденное Указом Президента РФ от 28.07.2004 N 976).

Второй вид - федеральная служба, специально созданная для выполнения контрольно-надзорных функций государства. При этом следует различать службы:

находящиеся в ведении федерального министерства, которые наделены лишь контрольно-надзорными функциями и не вправе осуществлять функции управления государственным имуществом, оказания услуг, а также функции по нормативно-правовому регулированию (за исключением случаев, устанавливаемых указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ);

находящиеся в ведении Правительства РФ, которые наряду с функцией контроля исполняют и функции по принятию нормативных правовых актов. Таким образом, последние сочетают в себе признаки статуса и федерального министерства, и федеральной службы, осуществляющей функции контроля и надзора.

Кроме того, анализ норм Указа позволяет выделить подтип федеральной службы, находящейся в ведении федерального министерства, - федеральная служба по надзору. Такая служба помимо требований, установленных для федеральных служб, может иметь статус коллегиального органа и не вправе "также осуществлять управление государственным имуществом и заниматься оказанием платных услуг" (подп. "в" п. 4 Указа N 314 <*>). Вместе с тем в соответствии с принятыми положениями о федеральных службах по надзору ни одна из них не является коллегиальным органом - все они построены по принципу единоначалия <**>, а кроме того, в положениях не указана специфика осуществления именно надзорной деятельности (см., например, Постановления Правительства РФ от 06.04.2004 N 161 "Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере экологии и природопользования" и от 08.04.2004 N 201 "Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору").

III. Особенности правового статуса федерального агентства

В соответствии с Указом в систему федеральных органов исполнительной власти наряду с федеральными министерствами, федеральными службами входят федеральные агентства. Такая организационно-правовая форма федерального органа исполнительной власти является новой для Российской Федерации, в связи с чем определить его правовой статус достаточно трудно.

Указ допускает три варианта подчиненности федеральных агентств, что обусловливает особенности статуса каждой из групп: основная группа федеральных агентств подчинена федеральным министерствам, другая группа находится в подчинении Президента РФ и третья - в подчинении Правительства РФ. Однако и правовой статус каждой из указанных групп не вполне единообразен.

Так, в ведении Президента РФ наряду с федеральными министерствами и службами находятся федеральные агентства (Управление делами Президента России, Главное управление специальных программ Президента РФ), руководители которых назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ. Кроме того, Президент РФ руководит деятельностью Федерального агентства специального строительства, которое подведомственно Министерству обороны РФ, осуществляющему только координацию и контроль его деятельности. Такое положение Спецстроя России создает промежуточный статус, ограничивая возможности Министерства обороны РФ в отношении агентства и сближая статус последнего со статусом федеральных агентств, непосредственно подчиненных Президенту РФ.

Правительство РФ руководит рядом министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами. Кроме того, ему непосредственно подчинены Федеральное агентство по атомной энергии, Федеральное космическое агентство. Непосредственное подчинение Правительству РФ также создает особенности правового статуса указанных федеральных агентств, что выражается и в выполняемых ими функциях.

В отношении находящихся в ведении федерального министерства федеральных агентств министерству предоставлены достаточно широкие полномочия для осуществления координации и контроля деятельности этих органов. Так, федеральный министр утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных агентств, а также отчет об их исполнении; вносит в Правительство РФ по представлению руководителя федерального агентства проекты положений об этих органах, предложения о предельной штатной численности и фонде оплаты труда их работников; вносит в Минфин России предложения по финансированию федеральных агентств, дает подведомственным агентствам поручения и контролирует их исполнение.

Федеральные агентства по общему правилу наделены такими государственными функциями, как управление государственным имуществом и оказание государственных услуг, за исключением функций по контролю и надзору. Только в случаях, установленных Президентом РФ или Правительством РФ, федеральные агентства вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование и иные функции, в том числе контрольные. Эта норма, как уже упоминалось, приводит к смешению правового статуса федеральных агентств и федеральных служб.

Характерным примером такого смешения могут служить преобразования в сфере технического регулирования. Первоначально Госстандарт России был преобразован в Федеральную службу по техническому регулированию и метрологии, т.е. являлся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере технического регулирования и метрологии, в том числе осуществлял лицензирование, а также функции по государственному метрологическому контролю и надзору за соблюдением обязательных требований государственных стандартов и технических регламентов. Однако вскоре эта Служба была преобразована в Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии с теми же функциями по лицензированию, контролю и надзору. По сути, данный орган объединяет в себе статус и федерального агентства, и федеральной службы.

По другим направлениям также происходит смешение функций. По общему правилу федеральные агентства не могут осуществлять установленное нормативно-правовое регулирование. В соответствии с положениями Указа N 649 федеральные агентства, которыми руководит Правительство РФ, вправе принимать нормативные правовые акты (наряду с другими функциями, предусмотренными Указом N 314). Например, установлено, что Федеральное космическое агентство самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности. Иными словами, некоторые федеральные агентства получили также функции федеральных министерств.

Таким образом, некоторые федеральные агентства по своему правовому статусу таковыми не являются, а представляют собой органы с набором функций федеральных служб и федеральных министерств.

Неодинаковым может оказаться и правовой статус федеральных агентств, подчиненных федеральным министерствам. Поскольку организация их взаимоотношений не определена, степень свободы, жесткость связей с министерством зависит от последнего. При определенных условиях федеральное агентство фактически может стать не федеральным органом исполнительной власти, а структурным подразделением министерства, что сведет на нет саму идею четкого разграничения функций между министерствами, службами и агентствами.

Федеральное агентство действует на основе единоначалия. Возглавляет его руководитель (например, Федеральное космическое агентство), директор (например, Спецстрой России), начальник (например, ГУСП). Но независимо от названия должности возглавляющие федеральные агентства лица не входят в состав Правительства РФ.

В соответствии с принятыми положениями федеральные агентства осуществляют свои функции непосредственно или через свои территориальные структуры во взаимодействии с иными органами государственной власти. Однако ни одно положение не содержит ни специального раздела, ни специальных норм, посвященных этим вопросам - порядку взаимодействия и его формам с органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

На правовой статус федерального агентства оказывает влияние и та сфера, в которой оно действует: относится ли деятельность к сфере исключительного ведения Российской Федерации или к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Одна из основных функций федеральных агентств, которой не наделяются иные федеральные органы исполнительной власти, - оказание государственных услуг. Сам термин является новым для российского законодательства, в федеральных законах употребляется редко. Это предполагает необходимость четко определить содержание государственных услуг. Потребитель услуг должен точно знать, какое федеральное агентство и какие услуги оказывает, за что несет ответственность. Однако все положения имеют только ссылку на предоставление услуг, без какого-либо уточнения, что создает неопределенность, в том числе в отношении правового статуса. Ни одно положение не содержит информацию о том, какие же услуги оказывает федеральное агентство, ради предоставления которых оно было создано. Разработка в дальнейшем номенклатуры оказываемых федеральным агентством услуг не исключает необходимости уточнить положения и в этой части.

Правительство не включено ни в систему, ни в структуру этих органов.

Правительство Российской Федерации, осуществляя исполнительную власть в стране, является высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации. При этом согласно ст. 1 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" оно возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Такую систему в соответствии со ст. 77 Конституции Российской Федерации и ст. 43 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" образуют в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам ее совместного ведения с субъектами Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ. Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.