§ 3. Особенности организации местного самоуправления в районе (уезде)

Конституция РФ гарантирует осуществление местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 131). Закон об общих принципах организации местного самоуправления относит к другим территориям в том числе и районы (уезды).

Район (уезд) — административно-территориальная единица, которая объединяет в своих границах несколько сельских округов (волостей, сельсоветов), а также городские поселения.

В советский период развития нашего государства район как, административно-территориальная единица представлял собой узловой пункт непосредственного руководства политической, хозяйственной и культурной жизнью в сельских местностях. В сфере управления районных органов власти находились не только сельсоветы, поселки, станицы, но и города районного подчинения.

Район как узловое звено системы управления на местах сохранил свою ключевую роль и в структуре местного самоуправления, которая сложилась на основе Закона РСФСР о местном самоуправлении. Как показала практика, органы местного самоуправления районных городов (ранее именовавшихся городами «районного подчинения»), поселков, сельских населенных пунктов по-прежнему находились в определенной финансово-экономической и организационной зависимости от районных органов власти. Так, районные Советы принимали решения о выделении дотаций и субвенций бюджетам поселков, сельсоветов, районных городов. Они также были вправе отменять противоречащие законодательству решения нижестоящих местных Советов.

Ныне действующее законодательство предусматривает различные варианты организации местного самоуправления в районе (уезде). Выбор того или иного варианта организации власти в районе во многом зависит от субъектов Федерации, которые самостоятельно решают вопросы своего административно-территориально го устройства, организации государственной власти на своей территории, а также от населения городских и сельских поселений, находящихся в административных границах района, имеющих возможность как создавать собственные муниципальные образования в своих поселениях, так и объединяться в целях создания районного муниципального образования. Всего 1489 районов имеют статус муниципального образования¹.

1. В границах территории района может быть создано единое районное муниципальное образование. Особенностью этого варианта организации местного самоуправления в районе является то, что в границах территории районного муниципального образования отсутствуют какие-либо иные муниципальные образования (городские, сельские и т.д.). В городских и сельских поселениях, расположенных на территории района, не образуются самостоятельные органы местного самоуправления, обладающие правом формировать и утверждать собственный бюджет, вводить местные налоги и сборы и т.д. В этом случае имеются: а) единые районные органы местного самоуправления, которые могут иметь структурные подразделения в городских и сельских поселениях, расположенных на территории района; б) единая районная муниципальная собственность; в) единый районный бюджет.

Структурным подразделениям районной администрации, которые создаются в городских и сельских поселениях (сельских округах, сельсоветах, волостях), могут передаваться в управление объекты районной муниципальной собственности, им могут выделяться также из районного бюджета финансовые средства (смета расходов).

Данная организация местного самоуправления возможна при условии, что население городских и сельских поселений или органы, обладающие правом от имени населения принимать решения, высказались за образование единого районного муниципального образования. Порядок решения данного вопроса определяется законом субъекта Федерации.

Создание единых районных муниципальных образований в ряде субъектов Федерации обусловлено прежде всего слабостью финансово-экономической базы небольших городских и сельских поселений, которые зачастую не в состоянии обеспечить удовлетворение потребностей населения в различного рода услугах. Это характерно, например, для Новгородской области, Вологодской области и других субъектов Федерации². В таких субъектах, как правило, лишь города (областного, краевого, окружного, республиканского значения) создают свои собственные муниципальные образования наряду с районными муниципальными образованиями.

2. На территории районного муниципального образования имеются другие муниципальные образования (городские, поселковые, сельские). Основной проблемой организации местного самоуправления в районе в этом случае является решение вопросов о взаимодействии районных органов самоуправления с городскими и сельскими поселениями, имеющими статус муниципальных образований, о разграничении источников доходов, объектов собственности между ними. Закон об общих принципах организации местного самоуправления предусматривает принятие закона субъекта Федерации, в котором разграничивались бы предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов (ст. 6). При этом не допускается подчиненность одного муниципального образования другому.

Так, Закон Московской области о местном самоуправлении устанавливает: а) что относится к ведению муниципального образования, находящегося в границах территории районного муниципального образования (принятие и изменение своего устава, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, местные финансы, регулирование планировки и застройки своей территории и другие вопросы местной жизни); б) что относится к совместному ведению муниципального образования, находящегося в границах территории районного муниципального образования, и муниципального образования, в границах территории которого оно находится (установление местных налогов и сборов, комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования, организация, содержание и развитие муниципальных учреждений образования, здравоохранения и другие вопросы местной жизни). При этом он закрепляет, что вопросы местного значения, не перечисленные в указанных выше перечнях, находятся в ведении районного муниципального образования, в границах территории которого имеются другие муниципальные образования. Разграничения полномочий по вопросам совместного ведения устанавливаются договором между муниципальными образованиями.

В связи с этим нельзя согласиться с выводом Конституционного Суда РФ, содержащимся в мотивировочной части его постановления от 24 января 1997 г., о том, что наделение района правами муниципального образования означало бы, что городские и сельские поселения, входящие в состав района, утрачивают право быть муниципальными образованиями и становятся лишь подразделениями данного районного муниципального образования¹. Этот вывод не учитывает положения Закона об общих принципах организации местного самоуправления, предусматривающие возможность создания и функционирования одних муниципальных образований в границах территории другого муниципального образования (ст. 6).

3. В ряде субъектов Федерации район признается уровнем государственного управления.

Как уже отмечалось, Конституционный Суд РФ в постановлении от 24 января 1997 г. признал право субъектов Федерации образовывать органы государственной власти административно-территориальных единиц, включая район.

Так, Устав Ленинградской области от 27 октября 1994 г. в ст. установил: «На территории Ленинградской области осуществляется государственное управление и местное самоуправление. Государственное управление на местном уровне осуществляется главами администраций районов, назначаемыми губернатором Ленинградской области». При подобной организации власти в районе орган, осуществляющий государственное управление в границах района, должен иметь законодательно установленный перечень своих задач и функций, а также свою компетенцию и не подменять городские, поселковые, сельские органы местного самоуправления, действующие на территории района.

Во всех случаях организации местного самоуправления в районе (уезде) на его территории могут действовать органы территориального общественного самоуправления. Они создаются в городских, сельских поселениях (когда данные поселения не имеют статуса муниципального образования) или на части территории городских, сельских поселений (когда данные поселения имеют статус муниципального образования).