Глава 16. Особенности организации местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях § 1. Особенности организации местного самоуправления в городских поселениях

К городским поселениям в Российской Федерации согласно Градостроительному кодексу РФ относятся города и поселки (ст. 5).

На организацию местного самоуправления в городских поселениях оказывает влияние ряд факторов: численность жителей города, его размеры, наличие или отсутствие городских районов и др.

В зависимости от численности городские поселения подразделяются на:

1) сверхкрупные города (численность населения свыше 3 млн человек);

2) крупнейшие города (численность населения от 1 до 3 млн человек);

3) крупные города (численность населения от 250 тыс. до 1 млн человек);

4) большие города (численность населения от 100 до 250 тыс. человек);

5) средние города (численность населения от 50 до 100 тыс. человек);

6) малые города и поселки (численность населения до 50 тыс. человек).

При образовании районов в городе учитывается численность его населения, характер застройки, интересы рациональной организации управления городским хозяйством, социально-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения.

В соответствии с Конституцией РФ (устанавливающей в ст. 131, что местное самоуправление осуществляется в городских поселениях) Законом об общих принципах организации местного самоуправления возможны следующие варианты организации и осуществления местного самоуправления в городских поселениях.

1. Городское поселение может иметь статус муниципального образования. В этом случае оно имеет свою собственность, свой бюджет и выборные органы: представительный орган местного самоуправления (городская дума, городской совет или представительный орган с иным названием), выборные должностные лица местного самоуправления. Население городского поселения самостоятельно решает вопросы о разработке и принятии устава городского муниципального образования, об утверждении структуры органов местного самоуправления и др. По данным Центральной избирательной комиссии Российской Федерации статус муниципального образования имеют 610 городов и 216 поселков городского типа¹.

При этом городское муниципальное образование может находиться в границах территории другого муниципального образования (например, районного муниципального образования). В этом случае возникает вопрос о разграничении предметов ведения, других вопросов местного значения между городским и другим муниципальным образованием, в границах территории которого находится городское муниципальное образование.

В соответствии со ст. 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления данные вопросы (разграничение предметов ведения муниципальных образований, объектов муниципальной собственности, источников доходов местных бюджетов) регламентируются законом субъекта Федерации.

Городское муниципальное образование, имеющее статус муниципального образования, может подразделяться на городские районы (иные административно-территориальные единицы).

Городской район — часть территории города, выделенная в целях рациональной организации управления городским хозяйством, улучшения обслуживания населения города и приближения органов местного самоуправления в городе к населению. Обычно районное деление имеют города с большой численностью населения.

Наличие в городском муниципальном образовании районного деления порождает проблему организации власти в городских районах. Возможны два варианта ее решения:

1) на территории городских районов создаются внутригородские муниципальные образования, имеющие свою собственность, свой бюджет, свои выборные органы. Это, естественно, требует решения вопросов, связанных с разграничением компетенции городских органов местного самоуправления и органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований. Все они должны решаться уставом города, который определяет разграничение предметов ведения, объектов муниципальной собственности, источников доходов.

В соответствии с уставом города представительным органом местного самоуправления решаются не только эти вопросы, но и связанные с объединением, преобразованием или упразднением внутригородских муниципальных образований, установлением или изменением их территории. Но при этом должно учитываться мнение населения данной территории;

2) если уставом города не предусмотрены внутригородские муниципальные образования в городских районах, в последних могут создаваться структурные подразделения городской администрации с передачей им в управление части объектов городской муниципальной собственности, выделением финансовых средств из городского бюджета. Порядок формирования таких структурных подразделений определяется уставом города.

2. Городские поселения могут не иметь статуса муниципального образования. В этом случае городское поселение входит в состав крупного муниципального образования (например, районного муниципального образования). У городского поселения отсутствует своя муниципальная собственность, свой бюджет, свои выборные органы городского самоуправления. Население данного городского поселения реализует право на самоуправление вместе с населением других поселений, входящих в состав данного муниципального образования.

Вместе с тем в городском поселении могут создаваться и действовать структурные подразделения органов местного самоуправления того муниципального образования, в состав которых входит городское поселение. Данным структурным подразделениям могут передаваться в управление объекты муниципальной собственности, выделяться средства из местного бюджета (смета расходов).

При этом следует иметь в виду, что население городского поселения может добиваться создания собственного муниципального образования в порядке, установленном законом субъекта РФ.

3. В городских поселениях, являющихся административно-территориальными образованиями, могут создаваться органы государственной власти. К такому выводу пришел Конституционный Суд РФ, рассмотрев 24 января 1997 г. дело о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» и признав не противоречащим Конституции РФ те положения Закона Удмуртской Республики, которыми предусмотрено образование представительных и исполнительных органов государственной власти административно-территориальных единиц (районов и городов). Такое право вытекает из ст. 77 Конституции РФ, согласно которой система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. До тех пор пока на федеральном уровне не будет урегулирован вопрос об установлении общих принципов организации системы органов государственной власти и об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти, субъект Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по указанному предмету совместного ведения, а также устанавливать свою систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя и теми общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, которые предусмотрены Конституцией РФ. Поэтому система органов государственной власти субъекта Федерации может включать в себя как высшие органы власти, так и территориальные органы, в том числе органы соответствующих административно-территориальных единиц, предусмотренных административно-территориальным устройством субъекта РФ.

Если такое решение принимается в случае, когда в границах (районах, городах) действовали ранее созданные органы местного самоуправления, то полномочия этих органов не могут быть прекращены досрочно без учета мнения населения. По мнению Конституционного Суда РФ, наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу ч. 2 ст. 130 Конституции РФ, является референдум, который должен быть проведен по требованию населения. Если требование не заявлено, то возможно принятие соответствующего решения представительным органом местного самоуправления. Именно это не было сделано в Удмуртской Республике при принятии Закона о системе органов государственной власти.

Следует учитывать, что в любом случае население городского поселения вправе добиваться создания своего городского муниципального образования, ибо Конституция РФ гарантирует осуществление местного самоуправления в городских поселениях. Ограничение же прав населения на местное самоуправление на отдельных территориях (включая и городские) возможно лишь федеральным законом в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Формирование местных органов государственной власти предусматривают конституции (уставы) ряда субъектов Федерации. Например, согласно ст. 124 Конституции Республики Татарстан представительные органы государственной власти создаются в районах, городах республиканского подчинения и в городских районах. Вместе с тем ст. 131 гарантирует местное самоуправление в городских, сельских поселениях и на других территориях.

4. В городских поселениях могут создаваться органы территориального общественного самоуправления.

В городских поселениях, являющихся муниципальными образованиями, органы территориального общественного самоуправления создаются на части территории городского поселения (дом, улица, квартал, микрорайон). В городских поселениях, которые не имеют статуса муниципального образования и входят в состав крупного муниципального образования (например, районного муниципального образования), органы территориального общественного самоуправления могут быть как внутригородскими, так и общегородскими.

Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.