Глава 13. Организационные основы местного самоуправления § 1. Понятие и развитие организационных основ местного самоуправления

Важнейшим условием эффективности местного самоуправления является его организационная структура, которая должна соответствовать задачам и функциям местного самоуправления, служить оптимальному сочетанию местных, региональных и общегосударственных интересов.

Понятие «организационные основы местного самоуправления» характеризует: а) структуру органов местного самоуправления; б) порядок, формы и принципы их деятельности; в) организацию муниципальной службы.

Организационные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих структуру органов местного самоуправления, порядок, формы и принципы их деятельности, а также регулирующих организацию муниципальной службы. Организационные основы местного самоуправления не остаются неизменными. Их развитие обусловлено эволюцией местного самоуправления, изменением муниципального законодательства, поиском оптимальных организационных моделей местного самоуправления, форм и методов работы муниципальных органов.

В развитии организационных основ местного самоуправления в Российской Федерации можно выделить три периода.

Первый период — с 1990—1991 гг. по осень 1993 г., до начала процесса реформирования местного самоуправления — связан с переходом к организации власти на местах на началах самоуправления.

В соответствии с Законом РСФСР о местном самоуправлении местными органами власти в районах, городах, районах в городах, поселках, сельсоветах являлись соответствующие Советы народных депутатов. Органами управления названных выше административно-территориальных единиц выступала местная администрация², осуществляющая исполнительно-распорядительные функции. До 1993 года в Российской Федерации действовало 29 445 органов местной власти.

Местные Советы народных депутатов — представительные органы местного самоуправления — избирались населением на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет. Законодательство о выборах устанавливало следующие предельные нормы численного состава местных Советов:

• в районный Совет — до 75 депутатов;

• в городской Совет городов краевого, областного, окружного подчинения — до 200 депутатов;

• в районный в городе Совет — до 100 депутатов;

• в районные в городах Москве и Ленинграде — до 200 депутатов;

• в поселковый, сельский Совет — до 50 депутатов.

В пределах этих норм по предложениям соответствующих Советов или их президиумов число избирательных округов для выборов определялось вышестоящим Советом или его президиумом¹.

Основной формой работы местного Совета являлась сессия. Сессии местного Совета созывались его председателем, который избирался Советом на сессии из числа депутатов тайным голосованием на срок полномочий Совета.

Председатель Совета был подотчетен Совету и мог быть в любое время отозван путем тайного голосования на сессии. Председатель Совета подписывал решения, принимаемые Советом на сессии. Очередные сессии Совета созывались не реже двух раз в год. Законодательство предусматривало возможность созыва и внеочередных сессий.

Совет из числа депутатов избирал постоянные комиссии на срок своих полномочий для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению Совета, а также для содействия проведению в жизнь его решений и нормативных актов государственных органов и осуществления в пределах Совета контроля деятельности местной администрации, предприятий, учреждений и организаций. Совет мог образовывать и временные комиссии. Постоянные и временные комиссии были ответственны перед избравшим их Советом и ему подотчетны.

В Совете могли также создаваться постоянные и временные депутатские группы, клубы и иные добровольные депутатские объединения.

Для организационного и правового обеспечения деятельности Совета, оказания помощи постоянным комиссиям и депутатам в подготовке необходимых материалов Совет был вправе образовывать свой аппарат.

Состав местных Советов был достаточно многочисленным. Депутаты осуществляли свои полномочия, как правило, на общественных началах, на непостоянной основе. Возникали, и не так уж редко, проблемы с правомочностью сессий Совета, кворум для которых был установлен в две трети депутатов данного Совета. Учитывая эти обстоятельства, Верховный Совет РСФСР в постановлении «О порядке введения в действие Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» установил, что до проведения выборов в местные Советы нового созыва районные, городские, районные в городах Советы народных депутатов должны избрать из своего состава малый Совет. Поселковые, сельские Советы вправе были избирать из своего состава малый Совет. Он образовывался, как правило, по норме — одна десятая от числа депутатов данного Совета.

Малый Совет в период между сессиями осуществлял за некоторым исключением полномочия местного Совета. Местный Совет вправе был отменять решения своего малого Совета.

Местная администрация являлась органом управления. Она была подотчетна соответствующему Совету, а также вышестоящим исполнительным и распорядительным органам в пределах их компетенции.

Соответствующий местный Совет утверждал структуру местной администрации, а также размер расходов на ее содержание.

Возглавлял местную администрацию глава администрации. Он руководил деятельностью местной администрации и осуществлял свои полномочия на принципах единоначалия.

Необходимо отметить, что становление местного самоуправления в Российской Федерации сопровождалось переходом от ис-полкомовско-коллегиальной формы исполнительной деятельности к принципу единоначалия в руководстве местным исполнительным аппаратом. Исполкомы в течение десятилетий подменяли Советы: именно через них осуществлялась партийная монополия на реальное руководство местными делами. В соответствии с Законом РСФСР о местном самоуправлении полномочия единоличного главы местной администрации закреплялись как его собственная компетенция, т.е. Закон обозначил личную ответственность главы администрации. Органы и структурные подразделения местной администрации по всем вопросам своей деятельности подчинялись главе местной администрации. Глава местной администрации в пределах своей компетенции издавал постановления и распоряжения.

Совет мог отменить акты местной администрации, противоречащие законодательству и решениям Совета, принятым в пределах его компетенции. Данные решения глава местной администрации мог обжаловать в суде. Вместе с тем глава местной администрации имел право опротестовывать решения соответствующего местного Совета, адресованные местной администрации. Согласно Закону РСФСР о местном самоуправлении данное право глава местной администрации мог реализовать в том случае, если решение Совета, по его мнению, противоречило законодательству или другим решениям данного Совета либо было недостаточно обеспечено финансовыми, материально-техническими и организационными средствами (ст. 34).

Совет вправе был выразить недоверие главе местной администрации. Решение считалось принятым, если за него проголосовало не менее чем две трети от числа депутатов, установленного для данного Совета. Закон при этом закреплял, что в данном случае Совет одновременно назначал в соответствии с законодательством голосование об отзыве главы местной администрации населением, ибо предполагалось, что глава местной администрации должен избираться населением.

Анализ практики взаимоотношений местных Советов и глав местных администраций, сложившейся на основе Закона РСФСР о местном самоуправлении, свидетельствует, что законодателем была предпринята попытка установить своеобразную «систему сдержек и противовесов» в местном самоуправлении. Принцип разделения властей, закрепленный в Декларации о государственном суверенитете РСФСР 1990 г., нашел отражение и в системе взаимоотношений органов местного самоуправления. Вместе с тем следует иметь в виду, что разделение властей на местном уровне не является традиционным для демократического государства. Мировой опыт свидетельствует о том, что чаще обеспечивается не равновесие властей в системе местного самоуправления, а приоритет одной из властей при ограничениях, сдержках со стороны другой власти.

Зарубежный опыт выявляет такую общую закономерность: чем ниже уровень власти, тем менее контрастно и разделение власти, и напротив, оно нарастает в движении по вертикали. Однако надо помнить, что никакая управленческая схема не исключает конфликтных ситуаций. Поэтому задачей муниципального права является создание системы сдержек против необоснованных действий как представительного органа власти, так и главы администрации, закрепление разумных, цивилизованных процедур разрешения возможных разногласий между ними.

Начавшийся осенью 1993 г. процесс реформирования местного самоуправления в Российской Федерации, во многом по-новому решавший вопросы организационной структуры местного самоуправления, ознаменовал начало второго периода развития организационных основ местного самоуправления, который продолжался, по существу, вплоть до вступления в силу Закона об общих принципах организации местного самоуправления.

Реформирование местного самоуправления в этот период опиралось прежде всего на указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления, изданные до вступления в силу новой Конституции РФ в рамках тех полномочий, которые были определены его Указом от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации».

Указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления, как отмечалось выше, содержали отдельные положения, которые не соответствовали Конституции РФ. Но вместе с тем они послужили основой для принятия субъектами Федерации собственных нормативно-правовых актов, в которых, в частности, регулировались отношения, связанные с организационной структурой местного самоуправления.

Прежде всего надо отметить, что в этот период существенным образом изменился характер взаимодействия представительного органа местного самоуправления и главы администрации, который согласно Указу Президента РФ от 26 октября 1994 г. «О реформе местного самоуправления» стал именоваться главой местного самоуправления.

Глава администрации в соответствии с Законом РСФСР о местном самоуправлении должен был избираться населением сроком на пять лет (ст. 30). Выборы глав местной администрации намечены были на ноябрь 1991 г. Однако в ноябре 1991 г. они не проводились. В соответствии с постановлением V (внеочередного) Съезда народных депутатов РФ от 1 ноября 1991 г. «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы» и принятом на его основе Указом Президента РФ от 25 ноября 1991 г. «О порядке назначения глав администрации» главы местной администрации назначались соответствующим главой вышестоящей администрации. VII Съезд народных депутатов Российской Федерации 10 декабря 1992 г. принял постановление «О главах администрации», в котором признал нецелесообразным проведение повсеместных выборов глав администраций до выборов народных депутатов Советов народных депутатов нового созыва (т.е. до 1995 г.). Верховный Совет Российской Федерации 1 апреля 1993 г. принял Закон РФ «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой и сельской администраций », который, однако, не исключал возможность проведения в определенных случаях выборов главы администрации в соответствии с Законом РСФСР от 24 октября 1991 г. «О выборах главы администрации». В целом же сохранялся прежний порядок назначения глав администраций.

В соответствии с Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» ранее назначенные или избранные главы местной администрации стали именоваться главами местного самоуправления. В Указе от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что «по решению главы администрации (правительства) края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа могут быть проведены выборы ранее назначенных глав местного самоуправления соответствующих территорий одновременно с выборами представительного органа местного самоуправления. Порядок проведения выборов глав местного самоуправления определяется в данном случае главой администрации (правительства) соответствующего субъекта Российской Федерации»¹.

Принятые субъектами РФ правовые акты об организации местного самоуправления по-разному решали вопрос о порядке формирования местной администрации. Так, согласно Положению о местном самоуправлении в Московской области на период поэтапной конституционной реформы, утвержденному Московской областной Думой 3 февраля 1994 г., был установлен следующий порядок назначения глав администраций (глав местного самоуправления):

главы администраций районов и городов областного подчинения назначались и освобождались главой администрации Московской области;

главы администраций городов районного подчинения, поселков и сельских округов назначались и освобождались главой администрации соответствующего района или города областного подчинения. После выборов представительных органов местного самоуправления был предусмотрен иной порядок назначения глав администрации. В этом случае назначение производилось главой вышестоящей администрации по согласованию с выборным представительным органом, при этом кандидатура считалась согласованной, если в ее поддержку высказалось более половины представителей этого органа. Освобождение от должности главы администрации в соответствии с Положением о местном самоуправлении в Московской области на период поэтапной конституционной реформы от

3 февраля 1994 г. производилось главой вышестоящей администрации самостоятельно или по представлению не менее двух третей членов соответствующего представительного органа местного самоуправления¹.

Конституция РФ предусматривает, что местное самоуправление осуществляется гражданами не только через выборные и другие органы местного самоуправления, но и путем форм прямого волеизъявления. К таким формам относятся собрания (сходы) граждан. Согласно Положению об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы 1993 г. в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек местное самоуправление могло осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы и выборным главой местного самоуправления, который должен был периодически отчитываться перед собранием. Данная норма воспроизводилась также в Положениях о самоуправлении, принимаемых в субъектах РФ.

Закон РСФСР о местном самоуправлении, как уже отмечалось, закреплял определенную «систему сдержек и противовесов» во взаимоотношениях местного Совета и местной администрации. Однако Конституция РФ не определяет характер взаимоотношений представительных органов местного самоуправления и местной администрации.

Указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления, изданные в конце 1993 г., устанавливали по существу приоритет администрации в ее взаимоотношениях с представительным органом местного самоуправления. Это нашло свое выражение в следующем:

• главы местных администраций получили статус глав местного самоуправления;

• выборный представительный орган местного самоуправления созывался на свои заседания соответствующим главой местного самоуправления (главой администрации);

• решения, связанные с утверждением местного бюджета, расходованием финансовых средств, установлением или отменой местных налогов и сборов, принимались выборным представительным органом местного самоуправления по представлению и согласованию с главой местного самоуправления (главой администрации);

• глава местного самоуправления вправе был выносить на местный референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении;

• глава местного самоуправления председательствовал на заседаниях выборного представительного органа местного самоуправления и являлся главой соответствующей администрации.

Правовые акты об организации местного самоуправления, принимаемые субъектами Федерации, как правило, воспроизводили положения Указа Президента РФ от 26 октября 1993 г., определяющие статус главы администрации, а также дополняли его нормами, усиливающими роль главы администрации в системе местного самоуправления. Так, Положение о местном самоуправлении и Московской области на период поэтапной конституционной реформы, утвержденное Московской областной Думой 3 февраля 1994 г., закрепляло, что решения представительного органа местного самоуправления подписываются главой администрации не позднее пяти дней со дня принятия. До истечения этого срока глава администрации вправе был возвратить в представительный орган решение с мотивированным заключением о причинах его возврата. Если при повторном рассмотрении решение принимается двумя третями избранных представителей, то глава администрации обязан подписать решение.

Анализ правовых актов субъектов Федерации по вопросам организации местного самоуправления позволяет сделать следующие выводы, характеризующие организацию работы представительных органов местного самоуправления в рассматриваемый период:

• резко сократился численный состав представительных органов местного самоуправления по сравнению с прежними местными Сонетами: он колебался от 5 до 25 представителей в зависимости от численности населения данной территории;

• представительные органы местного самоуправления стали именоваться по-разному: собрание представителей, дума, местный Говет (например, в Омской области) и др.;

• представители (депутаты) работали, как правило, на непостоянной основе. Число депутатов, работающих на постоянной основе, определялось представительным органом самостоятельно;

• кворум заседаний обеспечивался или двумя третями членов Собрания представителей от установленной для него численности (например, в Московской области), или более чем половиной членов данного органа самоуправления (например, в Хабаровском крае)¹;

• созывал заседания представительного органа и представительствовал на них глава местного самоуправления. Он же подписывал решения представительного органа местного самоуправления. Не исключалась возможность и избрания из числа представителей председателя данного представительного органа (например, в Омской области). Порядок ведения заседаний и принятия решений регулировался регламентом и другими внутренними документами представительного органа;

• полномочия данного представительного органа местного самоуправления конкретизировались в уставе соответствующей территории. Проект устава вносил глава местной администрации. В случае отклонения представительным органом проекта устава глава местного самоуправления имел право внести проект устава на местный референдум;

• глава местного самоуправления и другие должностные лица местной администрации могли быть членами соответствующего представительного органа местного самоуправления.

Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы предусматривало возможность образования органов местного самоуправления, формируемых из представителей органов местного самоуправления. Такие органы могли быть образованы в районах, а также в сельсоветах. Однако данные новации были восприняты не всеми субъектами Федерации. Например, в Московской области в районах собрание представителей избиралось населением прямым тайным голосованием. На территории же сельсовета (который в Московской области именуется сельским округом) представительным органом местного самоуправления являлось собрание старост.

Упомянутое Положение об основах организации местного самоуправления предусматривало также возможность создания единого органа местного самоуправления на территориях, включающих несколько городских или сельских поселений. Такой орган должен был создаваться совместным решением органов местного самоуправления этих поселений.

С принятием Закона об общих принципах организации местного самоуправления начался третий период развития организационных основ местного самоуправления. Его суть выражена в конституционном принципе: структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Обеспечению организационной самостоятельности местного самоуправления служит законодательный запрет: образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

Формирование и развитие организационной структуры местного самоуправления предполагает также сочетание форм прямой и представительной демократии, коллегиальных и единоличных начал, выборности и назначенности при замещении муниципальных должностей; осуществление контроля представительных органов местного самоуправления за деятельностью иных органов местного самоуправления; установление оснований и форм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

Современный период развития организационной основы местного самоуправления характеризуется становлением и формированием в Российской Федерации нового вида службы: муниципальной службы. Принятие Закона об основах муниципальной службы послужило базой для развития законодательства субъектов Федерации о муниципальной службе.