17. Субъекты инициативы проведения референдума.

Статья 14. Инициатива проведения референдума

1. Инициатива проведения референдума в Российской Федерации принадлежит гражданам Российской Федерации, имеющим право на участие в референдуме.

2. Федеральным законом инициатива проведения референдума может быть предоставлена иным субъектам.

3. Для выдвижения инициативы проведения референдума, предусмотренной пунктом 1 настоящей статьи, и сбора подписей граждан Российской Федерации в ее поддержку образуется инициативная группа по проведению референдума. Такую инициативную группу вправе образовать гражданин или группа граждан Российской Федерации, имеющие право на участие в референдуме. Количественный состав инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации устанавливается федеральным конституционным законом, количественный состав инициативной группы по проведению референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума устанавливается законом субъекта Российской Федерации в соответствии с пунктом 1 статьи 36 настоящего Федерального закона. Выдвинуть инициативу проведения референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума может также избирательное объединение, иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и (или) референдумах и которое зарегистрировано в порядке, определенном федеральным законом, на уровне, соответствующем уровню референдума, или на более высоком уровне не позднее чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума. В этом случае руководящий орган этого избирательного объединения, иного общественного объединения либо руководящий орган его регионального отделения или иного структурного подразделения (соответственно уровню референдума) независимо от его численности выступает в качестве инициативной группы по проведению референдума.

4. Для назначения референдума инициативная группа по проведению референдума, образованная в соответствии с пунктом 3 настоящей статьи, должна представить в орган, установленный федеральным конституционным законом, законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, подписи участников референдума в поддержку инициативы его проведения.

1–2. Под инициативой референдума понимается право уполномоченных субъектов проведения референдума требовать его назначения. Комментируемая статья устанавливает круг субъектов, имеющих право инициировать референдум, порядок и формы реализации данного права. Комментируемый Федеральный закон называет граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме, основным, но не единственным субъектом права инициативы референдума. Причем право инициативы иным субъектам может быть предоставлено только на основании федерального закона. Это означает, что определение иных субъектов права инициативы референдума является прерогативой федерального законодателя, а субъекты Российской Федерации не вправе своими законами предоставлять такое право иным, кроме граждан, инициаторам.

Согласно статье 14 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» инициатива проведения референдума принадлежит трем видам субъектов: 1) не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме, – при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации находится место жительства не более 50 тысяч из них; 2) Конституционному Собранию – в случае, предусмотренном частью 3 статьи 135 Конституции Российской Федерации; 3) федеральным органам государственной власти – в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации и Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации».

Право инициировать референдум, закрепленное за гражданами Российской Федерации, дает возможность определенной части общества вопреки выраженному или молчаливому сопротивлению государственных институтов реализовать свой политический интерес, расширив его до масштабов общенародного. Однако указанный Федеральный конституционный закон устанавливает ограничение для инициативы граждан Российской Федерации: она не может быть выдвинута в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации на основании решения уполномоченного федерального органа, а также в случае, если проведение референдума приходится на последний год полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы. Данное ограничение установлено только в отношении граждан Российской Федерации и не распространяется на двух других субъектов инициативы общероссийского референдума: Конституционное Собрание и федеральные органы государственной власти, определенные международным договором Российской Федерации.

Согласно пункту 1 ¹ статьи 11 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 года № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» ¹инициатива проведения референдума субъекта Российской Федерации по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации принадлежит высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) заинтересованных субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установил, что правом выдвинуть инициативу проведения местного референдума обладают граждане и избирательные объединения, иные общественные объединения, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом. Выдвинутая таким образом инициатива становится инициативой граждан в случае, если будет ими поддержана. Аналогичным образом данный вопрос регулируется и в пункте 3 комментируемой статьи. Кроме того, указанный Федеральный закон наделил инициативой проведения местного референдума совместно представительный орган и главу местной администрации. Инициатива проведения референдума, выдвинутая гражданами, избирательными объединениями, иными общественными объединениями, оформляется в порядке, установленном комментируемым Федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации. Инициатива проведения референдума, выдвинутая совместно представительным органом муниципального образования и главой местной администрации, оформляется их правовыми актами.

_____________ ¹ СЗ РФ. 2001. № 52. Ч. 1. Ст. 4916; 2005. № 45. Ст. 4581.

Граждане реализуют свое право выступать с инициативой референдума, ставя свои подписи в подписных листах в поддержку выдвижения инициативы проведения референдума. Соответственно, для реализации инициативы другими субъектами им не требуется собирать подписи участников референдума. Комментируемый Федеральный закон в основном устанавливает процедуры организации и проведения референдума по инициативе граждан Российской Федерации. С учетом того, что федеральный законодатель предусмотрел возможность инициирования референдума субъекта Российской Федерации по вопросу образования нового субъекта Российской Федерации, муниципального референдума по любому вопросу местного значения без создания инициативных групп участников референдума, без сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума законодатель субъекта Российской Федерации должен урегулировать особенности организации соответствующих референдумов (в части определения в указанных случаях начала кампании референдума, создания агитационных групп и т.п.).

3–4. Комментируемые пункты регулируют вопросы реализации принадлежащей гражданам инициативы референдума. Для выдвижения такой инициативы создается инициативная группа с определенным числом участников, которая обращается в избирательную комиссию соответствующего уровня, действующую в качестве комиссии референдума, с ходатайством о своей регистрации. Право образования инициативной группы для сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума принадлежит гражданину, группе граждан, избирательному объединению, иному общественному объединению, устав которого предусматривает участие в выборах и (или) референдумах и которое зарегистрировано в установленном законом порядке не позднее чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума. Такой порядок называют петиционным, так как надлежит подписать петицию с требованием провести голосование по определенному вопросу.

Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» в части 2 статьи 15 устанавливает требования, предъявляемые к инициативной группе: а) она должна состоять из региональных подгрупп, создаваемых более чем в половине субъектов Российской Федерации; б) в каждую региональную подгруппу инициативной группы должно входить не менее 100 участников референдума, место жительства которых находится на территории того субъекта Российской Федерации, где образована региональная группа. В состав инициативной группы может входить подгруппа участников референдума, проживающих за пределами территории Российской Федерации (часть 12 статьи 15).

Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений, согласно статье 22 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», является сбор подписей, количество которых устанавливается законом субъекта Российской Федерации и не может превышать 5 процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с Федеральным законом.

Подписи участников референдума в поддержку инициативы его проведения инициативная группа должна представить для назначения референдума в орган, установленный Федеральным конституционным законом (ЦИК России), комментируемым Федеральным законом (избирательная комиссия соответствующего уровня – пункт 2 статьи 36, пункт 21 статьи 38 комментируемого Федерального закона), принимаемыми в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования.