74. Постоянные комитеты Государственной думы: состав,

компетенция.

Как правило, при определении необходимого количества, названия и компетенции комиссий (комитетов), парламентарии исходят из того, что деятельность этих органов должна охватывать все сферы национальной политики. В результате такого подхода в палатах зарубежных парламентов количество постоянных комиссий (комитетов) оказывается обычно довольно значительным.      В Японии в соответствии с Законом о Парламенте (статья 42, часть 3) в Палате Советников (верхней палате) действуют следующие комиссии: по вопросам юстиции, внешней политики, государственных финансов, просвещения, по делам Кабинета министров, местной администрации, по социальным проблемам, по трудовым вопросам, по сельскому, лесному и водному хозяйству, по торговле и промышленности, вопросам связи, транспорта, строительства, а также бюджетная, ревизионная, дисциплинарная и по организации внутренней парламентской работы. В нижней палате японского парламента - Палате Представителей (статья 41, часть 2 Закона о Парламенте)  имеются те же комиссии, плюс ещё три: по  общественной безопасности, науки и технике и проблемам окружающей среды.     Тем не менее даже такого числа постоянных комиссий не хватает для того, чтобы охватить все сферы общественной жизнедеятельности, подлежащие государственному регулированию.       В Конгрессе США сформировано всего лишь 4 постоянных объединённых комитета обеих палат (по налогообложению, по экономике, по библиотеке Конгресса, по изданиям), но значительное количество постоянных специализированных комитетов в каждой из них. В Сенате их насчитывается 16: по сельскому хозяйству, пищевым продуктам и лесному хозяйству; по ассигнованиям; по делам вооружённых сил; по банковскому делу, жилищному строительству и проблемам городов; бюджетная; по торговле, науке и транспорту; по энергии и естественным ресурсам; по вопросам окружающей среды и общественных работ; финансовая; по иностранным делам; по правительственным вопросам; юридическая; по труду и людским ресурсам; по регламенту и административным вопросам; по вопросам мелкого бизнеса; по делам ветеранов. В Палате Представителей - 22 комитета.     В однопалатном парламенте Швеции - Риксдаге на основе Акта о Риксдаге образуется 16 комиссий: конституционная, финансовая, налоговая, юридическая, законодательная, иностранных дел, обороны, социального страхования, социальная, по культуре, образованию, вопросам рынка труда, коммуникаций, сельскохозяйственная, экономическая, по гражданским делам.     В Италии Палата депутатов насчитывает 14 постоянных комиссий; в Бундестаге Германии количество комитетов - больше 20; причём создание комитетов по делам Европейского Союза, по иностранным делам, по обороне и по петициям (комитет по петициям, кстати, имеется и в Европейском парламенте; он призван аккумулировать различного рода обращения граждан) обязательно, ибо специально предусмотрено Основным Законом ФРГ (статьи 45, 45-а, 45-с, соответственно).     В однопалатном Кнессете Израиля насчитывается 9 комитетов.     В Регламенте нижней палаты высшего представительного учреждения Франции (статья 36) закреплены положения, согласно которым Национальное Собрание образует на публичном заседании следующие шесть постоянных комиссий:     1. Комиссию по делам культуры, семьи и социальным проблемам, занимающуюся вопросами преподавания и исследований, профессионального образования, социального развития, молодежи и спорта, деятельности в области культуры, информации, труда и занятости, здравоохранения, семьи, населения, социального обеспечения и социальной помощи, военных и гражданских пенсий, выхода в отставку и нетрудоспособности.     2. Комиссию по иностранным делам, рассматривающую проблемы, которые возникают в сфере международных отношений, международного сотрудничества и внешней политики и в связи с заключением международных договоров и соглашений.     3. Комиссию по национальной обороне и вооруженным силам, компетентную по вопросам общей организации обороны, политики сотрудничества и помощи в военной области, долгосрочных планов развития армии, авиационной и космической промышленности и производства вооружений, военных предприятий и арсеналов, военного имущества, национальной службы и законов о комплектовании армии, а также по проблемам гражданского и военного личного состава вооруженных сил, жандармерии и военной юстиции.     4. Комиссию финансов, общих проблем экономики и плана, деятельность которой распространяется на доходы и расходы государства, исполнение бюджета, деньги и кредит, внутреннюю и внешнюю финансовую политику, финансовый контроль за государственными предприятиями, государственное имущество.     5. Комиссию конституционных законов, законодательства и общего управления Республикой, компетенция которой охватывает конституционные, органические и избирательные законы, регламентные акты, судебную организацию, гражданское, административное и уголовное законодательство, петиции, общее управление территориями Республики и местными коллективами.     6. Комиссию производства и обмена, интересы которой распространяются на следующие виды общественной жизнедеятельности: сельское хозяйство и рыболовство, энергию и промышленность, технические исследования, потребление, внутреннюю и внешнюю торговлю, таможню, средства связи и туризм, освоение территории и урбанизм, снабжение и общественные работы, жилье и строительство.     В Сенате Франции каждые три года создаются следующие постоянные комиссии: по делам культуры; экономики и плана; по социальным проблемам; иностранных дел, обороны и вооружённых сил; финансов, бюджетного контроля и экономических счетов нации; по вопросам конституционных законов, законодательства, всеобщих выборов, регламента и общего управления.     Разнообразие вопросов, с которыми сталкивается французский парламент в процессе своей законодательной и контрольной деятельности, а главным образом тот факт, что комиссии в различной степени загружены работой, обусловливают, как считают многие во Франции, необходимость увеличения числа постоянных комиссий. (Заметим, что в Четвертой Республике в Национальном Собрании действовало 19 постоянных комиссий.). Сделать этот, однако, не так просто. Ведь для этого нужно изменить Конституцию. Статья 43 (абзац 2) Основного Закона Франции предусматривает, что количество постоянных комиссий в каждой из палат парламента ограничено шестью.     В парламенте Швейцарии для проработки и подготовки включенных в повестку дня вопросов и соответствующих законопроектов образуется 12 постоянных комиссий (комитетов): финансовую, внешней политики, науки, культуры и образования, окружающей среды, транспорта и связи, политики и  безопасности и др. Комиссии являются общими для обеих палат швейцарского парламента: Национального совета (200 депутатов) и Совета Кантонов (46 депутатов).       Комитеты формируются из представителей различных фракций, при этом численность фракций играет определяющую роль в том, в каких комиссиях и сколькими депутатами она будет представлена. Поскольку минимальное число членов фракции - 5 депутатов, партии, слабо представленные в парламенте, вынуждены заключать альянсы, если хотят участвовать в работе комиссий. Комиссии обладают правом законодательной инициативы и запросов в правительство.       Регламент норвежского парламента, Стортинга, предписывает создание общих постоянных комитетов для обеих его палат - Одельстинга и Лагтинга. В отличие. Например, от парламентов США и Франции, права и возможности норвежских парламентских комитетов невелики. Стортинг не принимает ни резолюций, ни постановлений, только законодательные акты, что, несомненно, ограничивает поле политической инициативы комитетов, особенно в области внешней политики. Всего имеется 12 постоянных комитетов, которые могут рассматривать лишь дела, которые направляются им пленарным составом, и давать рекомендации пленарному составу (то есть обеим палатам). Заседания комитетов не открыты для публики.       Исключения для строгого ограничения независимой инициативы делается для постоянного Контрольного и конституционного комитета. Этот комитет уполномочен самостоятельно проводить расследования, которые представляются необходимыми для осуществления законодательного контроля над государственной администрацией.  Однако такой шаг может быть предпринят только после того, как соответствующий министр будет уведомлен и запрошен о требуемой информации. В 1997 году в Норвегии были разрешены публичные слушания комитетов, чего раньше не делалось.     В парламенте Чехии контроль над парламентскими комитетами со стороны партий большинства, сотрудничество парламентского большинства с правительством и партийная дисциплина в целом создали в Чешской Республике одну из внешне наиболее стабильных посткоммунистических парламентских систем. Парламентское большинство оказывает решающее влияние на формирование комитетов. Партии правящей коалиции располагают большинством мест в парламентских комитетах. Члены комитетов назначаются парламентскими клубами, которые, в свою очередь, образуются из депутатов-членов представленных в парламенте партий. В результате председатели всех 12 комитетов являются депутатами от правящей коалиции. Даже если партии парламентского меньшинства и представлены в комитетах, при голосовании мнение большинства неизменно побеждает. Единственными ограничениями, которые могут быть наложены на большинство, являются ограничения неформального характера, принятые самими партиями. Например, несмотря на содержащееся в правилах парламентской процедуры требование пропорционального представительства от всех парламентских партий лишь в Организационном комитете и следственных комиссиях, на практике принцип пропорционального представительства распространяется на все комитеты.       Основной объем законодательной работы чешского парламента приходится на комитеты. Однако кадровые и финансовые ресурсы комитетов очень ограничены. Попытки исправить это положение наталкиваются на бюджетные ограничения. Возможно, именно недостаточностью ресурсов объясняется зависимость законотворчества от инициатив и предложений правительства. Большинство законопроектов было внесено правительством. Хотя члены комитетов и вправе предлагать поправки к законопроектам, немногие из них входят в текст закона. Принимается лишь 1/6 часть всех поправок.     Предлагая поправки, члены комитетов, вероятно, будут строго придерживаться линии своей партии. Партийная дисциплина действительно очень строго соблюдается в комитетах и в парламенте в целом, что особенно характерно для коалиции большинства. Одним из свидетельств этой всеобъемлющей дисциплины является то, что лишь незначительное количество принятых комитетами решений отвергается при рассмотрении их всем парламентом. Для усиления партийной дисциплины коалиция большинства использует так называемую технику лоцмана . Перед началом голосования партия назначает опытного депутата своего рода лоцманом . Остальные члены коалиции должны следовать его указаниям и голосовать так же, как лоцман . В результате, партии почти всегда голосуют единым блоком. Отдельные депутаты обычно получают инструкции от своих партийных клубов. Точно так же и до голосования в комитете клубы проводят заседания, в ходе которых обсуждаются индивидуальные предложения, и партийный кнут дает указания относительно голосования.     Статья 61.5 Конституции Румынии определяет, что парламентские комитеты формируются в. соответствии с политическим составом каждой палаты . Это можно было бы истолковать в том смысле, что парламентское большинство должно обладать большинством и в каждом из комитетов, что, в свою очередь, позволяло бы надеяться на определенную эффективность законодательного процесса. Однако этому препятствуют другие правила. Регламенты палат требуют, чтобы депутаты участвовали в работе комитетов (например, статья 43 Регламента Сената), но одновременно запрещают депутату или сенатору состоять более чем в двух комитетах. Поэтому в зависимости от количества и значимости комитетов и от процесса их формирования в некоторых комитетах большинство может принадлежать оппозиции. Так, например, обстоит дело в комитетах Сената Румынии по приватизации и по вопросам занятости и социальной защиты населения. Это с неизбежностью привело к серьезному затягиванию законодательного процесса. Но даже полный контроль правящего большинства над комитетом еще не гарантирует эффективной работы. О необходимости добиваться в комитетах консенсуса сказано немало. Однако случается, что комитет по одному и тому же вопросу представляет два разных заключения, поскольку представители большинства и оппозиции не могут прийти к согласию.       В отличие от пленарных заседаний палат, заседания постоянных комитетов проходят при закрытых дверях. Это дает возможность членам комитетов свободно, не оглядываясь на идеологические догмы, обсуждать вопросы, добиваться взаимопонимания и приходить к соглашению. В результате, по некоторым законопроектам, таким как закон об иностранных инвестициях, закон о ветеранах войны, комитеты представили доклады, отражающие взгляды оппозиции. Но итоги голосования на пленарных заседаниях определяются позицией большинства, и требования партийной дисциплины там соблюдаются строже, поэтому многие депутаты на пленарных заседаниях вынуждены голосовать иначе, чем на заседаниях комитета. При этом регламенты палат румынского парламента недвусмысленно запрещают возвращаться на пленарных заседаниях к обсуждению поправок, одобренных или отвергнутых в комитетах, хотя это правило зачастую игнорируется. В результате, на пленарных заседаниях обсуждается больше поправок, чем в комитетах.     Статья 110.1 Конституции Румынии обязывает правительство и другие органы государственного управления предоставлять комитетам необходимую им информацию. Однако на практике правительство игнорирует это требование, направляя в комитеты неполную или не относящуюся к делу информацию. Если члены правительства приглашаются на заседания комитета, то даже и в тех случаях, когда присутствие обязательно, т.к. приглашение направлено им за три дня, они обычно не являются, а посылают вместо себя чиновников более низкого ранга. А у парламентских комитетов нет никаких юридических средств, чтобы обязать министра присутствовать на заседании или заставить его сотрудничать с комитетом.     Парламент может также создавать специальные комиссии для решения конкретных задач. Согласно статье 61.4 Конституции Румынии, каждая палата... может учреждать следственные комиссии или другие специальные комиссии . Парламентские комиссии (комитеты) формируются либо на весь срок парламентских полномочий, либо на каждой сессии.       В Национальном Собрании Франции члены постоянных комиссий назначаются в начале легислатуры и ежегодно в начале ординарной сессии.     Численный состав комиссий, устанавливаемый Регламентом нижней палаты, различен. Для комиссии по делам культуры, семьи и социальным проблемам и комиссии производства и обмена он не может превышать соответственно четверти состава Собрания, равного 577 депутатам, для остальных четырех комиссий - соответственно одна восьмая его состава. Получаемая таким образом численность округляется до ближайшего большего числа. В результате оказывается, что в две наиболее крупные комиссии должны входить по 145 депутатов, а в остальные четыре - по 73 депутата, то есть общее количество членов комиссий должно быть 582 человека. Напомним, что Национальное Собрание, согласно Органическим законам 85-688 и 85-691 от 10 июля 1985г., состоит из 577 парламентариев. Естественно поэтому, что численность некоторых комиссий в действительности несколько меньше, чем та, которая была теоретически определена в соответствии с установлениями Регламента.     Заметим, что депутат может быть членом только одной постоянной комиссии, но имеет право присутствовать на заседаниях других комиссий.     Сенатор во Франции также вправе входить только в одну постоянную комиссию. Численный состав постоянных комиссий верхней палаты французского парламента (всего в неё избирается 321 человек) следующий: комиссия по делам культуры включает 52 сенатора; экономики и плана - 78; по социальным проблемам - 52; иностранных дел, обороны и вооружённых сил - 52; финансов, бюджетного контроля и экономических счетов нации - 43; по вопросам конституционных законов, законодательства, всеобщих выборов, регламента и общего управления - 44 члена.     Очевидно, что уменьшение количества постоянных комиссий привело к значительному увеличению числа входящих в них членов. В таком большом составе углубленное обсуждение законодательных текстов становится практически невозможным. Конечно, комиссии создают небольшие рабочие группы. Это, однако, не решает проблемы, ибо последние не пользуются теми же правами, что сами комиссии. В этой связи следует подчеркнуть, что еще в 1959 году, то есть сразу же после принятия Конституции, перед высшим представительным учреждением Франции возникла дилемма: либо наделить каждого парламентария правом быть полноправным членом одной из постоянных комиссий, в результате чего эти органы неизбежно окажутся довольно многочисленными, либо лишить часть из них такого права и тем самым получить гораздо более узкие по своему составу и, следовательно, лучше приспособленные для парламентской работы комиссии. Обе палаты высказались за первое решение, исходя из того, что дискриминация одних парламентариев по отношению к другим ни при каких обстоятельствах недопустима.     Здесь нельзя не обратить внимание на тот факт, что отмеченный недостаток на практике преодолевается довольно своеобразным образом: многие депутаты и сенаторы часто просто не посещают заседания комиссий.     Члены комиссий (комитетов) палат высших законодательных органов зарубежных стран, как правило, назначаются на основе пропорционального представительства парламентских фракций. Так, в  Национальном Собрании Франции каждая политическая группа направляет по четвертой части входящих в нее депутатов в комиссию по делам культуры, семьи и социальным проблемам и комиссию производства и обмена и по одной восьмой части в остальные четыре комиссии. Фактически группы сами определяют состав комиссий. Председатели парламентских групп передают Председателю нижней палаты списки предлагаемых кандидатов. Фамилии предложенных депутатов объявляются в афише и публикуются в Journal Officiel . Назначение вступает в силу с момента указанного опубликования.     При назначении депутатов и сенаторов в постоянные комиссии (комитеты) фракции исходят из двух основных критериев: первый и более существенный - стаж парламентской работы; второй - желание самого депутата или сенатора. По свидетельству известного политического деятеля, бывшего члена верхней палаты французского парламента Ж.Клюзеля молодой или впервые избранный сенатор скорее попадёт в комиссию по делам культуры или по социальным проблемам, а отнюдь не в комиссию иностранных дел, обороны и вооружённых сил или комиссию финансов, бюджетного контроля и экономических счетов нации.     Здесь, на наш взгляд, уместно привести весьма любопытную характеристику постоянных комиссий нижней палаты парламента Франции, которую дают Ф.Баллан и Д.Мессаже в книге Заседание открыто. За кулисами Национального Собрания . Мечтой если не всех, то по крайней мере многих депутатов является комиссия финансов, общих проблем экономики и плана. Наиболее влиятельная, она справедливо рассматривается как надежный и мощный трамплин для дальнейшей работы в правительстве. Доказательством этого служит тот факт, что в 1981г., когда к власти пришли левые силы, одиннадцать социалистов и коммунистов, входивших в состав этой комиссии во время предыдущей легислатуры, получили министерские портфели. Естественно, что молодые недавно избранные депутаты крайне редко становятся ее членами. По сложившейся традиции они должны сначала проявить себя в других комиссиях.     Комиссия по иностранным делам, продолжают Ф.Баллан и Д.Мессаже, по сравнению с комиссией финансов работает гораздо меньше. По их меткому замечанию, она представляет собой место отдыха воинов. Бывший Президент Французской Республики (В.Жискар д'Эстэн), бывшие Премьер-министры (Р.Барр, П.Моруа, Л.Фабиус), бывшие министры (Ш.Эрню, М.Крепо, Ж.-П.Шэвэнмэн, А.Лабаррэр, Л.Пэнсек), бывший Председатель Национального Собрания (Л.Мермаз), бывший председатель парламентской группы (А.Лажуани), бывший и нынешний руководители партий (Л.Жоспэн - ныне Премьер-министр, Ж.-М. Лё Пен), другие видные политические деятели ведут или вели в ней спокойную жизнь. Их достаточно скромная деятельность в качестве членов комиссии вовсе не означает, что они также пассивны на политической арене. Как раз наоборот, тем более что они, как подчеркивают авторы, имеют возможность путешествовать за счет государства и поддерживать отношения с сильными мира сего, выступая в качестве представителей французского парламента.     Комиссия по национальной обороне и вооруженным силам также работает не слишком напряженно. Будучи менее престижной, чем две первых, она, по свидетельству Ф.Баллана и Д.Мессаже, получила своеобразное прозвище кладбища слонов . В неё стремятся попасть парламентарии, карьера которых подходит к концу, и которые в силу этого обычно не заинтересованы в ожесточенных политических битвах. В эту комиссию также могут входить и впервые избранные депутаты.     Три оставшиеся комиссии работают много. Именно в них представлена большая часть депутатов-женщин, равно как и молодых депутатов.     После того, как парламентские группы Национального Собрания сделали свой выбор, остающиеся вакантными места предоставляются депутатам, не входящим ни в какую парламентскую группу. При отсутствии соглашения между претендентами действует принцип преимущественного выбора по возрастному критерию.     Число депутатов, не входящих ни в одну из парламентских групп, в период Пятой Республики никогда не было значительным. А это означает, что политический состав постоянных комиссий всегда практически полностью отражает политический состав самой нижней палаты парламента. С тем чтобы избежать возможности хотя бы незначительного изменения этого равновесия, необходимого, как отмечают авторы брошюры Комиссии в Национальном Собрании , для надлежащего функционирования постоянных комиссий, Регламент нижней палаты устанавливает, что депутат, выбывший из парламентской группы, в состав которой он входил при назначении в такую комиссию, автоматически перестает быть ее членом. Таким образом, группы в некотором роде являются собственниками своих мест в комиссиях.     Принадлежность к той или иной постоянной комиссии (постоянному комитету) предполагает и вместе с тем порождает специализацию парламентария в определенной области законодательной деятельности. Этим и объясняется тот факт, что подавляющее число сенаторов и депутатов продолжает заседать в одной и той же постоянной комиссии (постоянном комитете) в течение всего срока своего мандата. Однако при этом не исключена возможность перехода сенатора или депутата из одной комиссии (комитета) в другую. Такой переход может быть как временным (например, когда парламентарий хочет принять участие в рассмотрении законопроекта или законодательного предложения, направленного в комиссию (комитет), членом которой он не является), так и постоянным (в частности, в случае, если сенатор или депутат решает сменить свою специализацию).     Центральной фигурой в постоянной комиссии (комитете), несомненно, является ее председатель. Именно на него возложена трудная и ответственная задача ведения обсуждения на заседаниях комиссии (комитета), что, естественно, в первую очередь предполагает хорошее знание рассматриваемых ею вопросов.