1. Поняття, структура, види та реалізація адміністративно-правових норм

Кожна галузь права, як і право загалом, є цілісною організова­ною системою правових норм, її первинних "клітинок". Як відомо, правова норма - це загальнообов'язкове правило поведінки, що встановлюється (санкціонується) компетентним суб'єктом нормотворчої діяльності і виконання якого забезпечується (гарантується) державою та підтримується можливістю застосування державного примусу.

Норми адміністративного права, як і норми інших галузей права, виконують функцію регулятора суспільних відносин. Вони відрізняються від норм інших галузей права тим, що предметом їх регулювання є суспільні відносини, які виникають у сфері управ­лінської, виконавчої та розпорядчої діяльності держави.

Окрім суспільних відносин у сфері державного управління нор­ми адміністративного права регулюють відносини, що виникають у зв'язку з вирішенням органами державної влади, суду і прокуратури питань державної служби, а також внутрішньо організаційних пи­тань управлінського характеру.

Адміністративно-правові норми регулюють також суспільні від­носини, що виникають з приводу здійснення громадськими орга­нізаціями управлінських функцій, делегованих їм компетентними державними органами.

Таким чином, враховуючи зазначене вище, можна дати таке ви­значення поняттю "адміністративно-правова норма":

Адміністративно-правова норма - це загальнообов'язкове, формально визначене правило поведінки, встановлене або санкці­оноване державою в особі її компетентних органів (посадових осіб) і призначене для організації та регулювання суспільних відносин у сфері державного та громадського управління, а також відносин управлінського характеру, що виникають у інших сферах державної діяльності, і реалізація якого забезпечується державним примусом.

Норми адміністративного права впорядковують різні компо­ненти системи державного управління; формують, закріплюють на­уково-обґрунтовані і доцільні взаємовідносини між суб'єктами та об'єктами державного управління; регламентують зв'язки окремих галузей управління між собою, взаємодію різних органів виконавчої влади, їх стосунки з підприємствами, установами, організаціями та громадянами.

В адміністративно-правових нормах знаходить своє безпосеред­нє відображення регулятивна роль адміністративного права. При цьому, мета правового регулювання суспільних відносин у цій сфері полягає у встановленні точної відповідності вимогам законності дій кожної зі сторін: органів виконавчої влади, державних службовців, підприємств, установ, організацій, трудових колективів, політич­них партій, громадських організацій та громадян. Ця мета досяга­ється шляхом визначення в адміністративно-правових нормах меж належної поведінки сторін. Ці норми зазначають, які дії належить вчинити, а від яких слід утриматися. Власне, це означає, що за допо­могою адміністративно-правових норм створюється певний право­вий режим діяльності окремих суб'єктів, їх взаємовідносин у сфері державного управління.

Адміністративно-правові норми передбачають взаємні обов'язки і права сторін, а також їх відповідальність у разі неналежного ви­конання обов'язків або порушення (неправильного використання) прав. Вони визначають обов'язки сторін не тільки в межах конкрет­них управлінських відносин (обов'язки однієї сторони перед ін­шою), але і перед державою та суспільством, а також засоби, що за­безпечують їх виконання і гарантують використання наданих прав.

Адміністративно-правові норми, регулюючи управлінські від­носини, враховують наявність у них органів виконавчої влади дер­жави (їх офіційних представників) - носіїв владних повноважень. Зазвичай такі норми адресуються саме цим органам (посадовим особам), тому що вони здійснюють виконавчу і розпорядчу діяль­ність, у зв'язку з якою і виникають відносини, що регулюються ад­міністративно-правовими нормами.

За цими органами, що виступають від імені держави, адміні­стративно-правові норми закріплюють відповідний обсяг юридич­но-владних повноважень, визначають юридичні обов'язки, як перед державою, так і перед іншими учасниками управлінських відносин і, нарешті, встановлюють відповідальність за неналежне їх виконання.

Слід зазначити, що адміністративно-правові норми наділяють правами не лише органи виконавчої влади, а й інших можливих учасників управлінських суспільних відносин, що цими норма­ми регулюються. Правам однієї сторони завжди кореспондують обов'язки іншої і навпаки.

Таким чином, адміністративно-правові норми, регулюючи управлінські відносини, впливають на них шляхом:

а) надання учасникам цих відносин певних прав;

б) покладання на них юридичних обов'язків;

в) гарантування прав і забезпечення виконання обов'язків шляхом формального закріплення можливості застосування заходів дер­жавного примусу.

Особливістю адміністративно-правових норм є те, що вони за­безпечують належну поведінку суб'єктів у сфері державного управ­ління, переважно, приписами імперативного (наказового харак­теру). Відповідно, сторони регульованих управлінських відносин повинні діяти згідно з обов'язковими приписами норм права. По­рушення цих вимог тягне за собою відповідальність винної сторони безпосередньо перед державою. Конкретний вид і межі такої відпо­відальності передбачені адміністративно-правовою нормою. Вико­нання вимог такої норми, у необхідних випадках, може забезпечува­тися засобами юридичного примусу.

Залежно від мети правого регулювання, характеру регульованих управлінських відносин, особливостей їх сторін тощо, імператив­ність адміністративно-правових норм може мати різні форми вира­ження у змістові нормативних приписів. Найважливіші з них:

а) встановлення певного порядку дій, тобто припис до дії за відпо­відних обставин і належним чином, передбаченим цією нормою;

б) заборона певних дій під острахом застосування тих чи інших юридичних засобів впливу;

в) надання стороні управлінських відносин можливості обрати один із передбачених правовою нормою варіантів поведінки.

Ухилитися від виконання припису не можна: відповідна сторона зобов'язана діяти, обравши самостійно один із цих варіантів; г) надання стороні управлінських відносин можливості діяти на власний розсуд, тобто або вчинити певні, передбачені цією ад­міністративно-правовою нормою дії, або відмовитися від їх учи­нення.

В усіх названих випадках досить чітко виражений характерний для цієї групи правових норм елемент юридичного обов'язкового примусу, він вказаний або "жорстко" (прямий примус, заборона) або дещо "м'яко" (дозвіл).

Регулюючи управлінські суспільні відносини, адміністративно-правові норми активно сприяють їх впорядкуванню, закріпленню і розвитку в інтересах держави, а також забезпечують їх охорону. Ад­міністративно-правове регулювання має державний характер, тому виконання, застосування і дотримання правил, визначених норма­ми адміністративного права, забезпечуються, за необхідності, захо­дами державного примусу.

Творча роль норм адміністративного права проявляється не тільки в самому регулюванні суспільних відносин, але і в його ви­ховному впливі на громадян. Наявність норм адміністративного права передбачає добровільне їх дотримання усіма суб'єктами ад­міністративного права, тому основним методом адміністративного правового регулювання є переконання.

Виходячи із загального поняття правового регулювання, можна зробити висновок, що змістом адміністративно-правового регулю­вання є:

- впорядкування і закріплення найбільш доцільних суспільних відносин у сфері управління;

- охорона врегульованих правом суспільних відносин, що відпові­дають вимогам об'єктивних законів розвитку суспільства і дер­жави;

- витіснення та ліквідація суспільних відносин, що застаріли і не відповідають сучасним вимогам (новаційне нормотворче прова­дження та кодифікація законодавства).

Адміністративно-правова норма, так само як і норми інших га­лузей права, має свою структуру, під якою розуміють її внутрішню побудову, певний порядок взаємозв'язку, взаємообумовленості її складових частин, елементів норми, внутрішньоструктурну органі­зацію нормативного матеріалу.

Структурно адміністративно-правові норми складаються з трьох традиційних елементів: гіпотези, диспозиції і санкції.

Гіпотеза (грец. hypothesis - умова, припущення) - складова частина норми права, що визначає умови, за яких суб'єкти права повинні здійснювати свої права і виконувати обов'язки, визначені в диспозиції цієї норми, що повинно детермінувати настання кон­кретного юридичного наслідку.

Інакше кажучи, гіпотеза складається з характеристики умов, за яких слід керуватися вимогами (приписами) даної правової нор­ми. Зазвичай, гіпотеза передбачає певні конкретні юридичні факти, тобто обставини, за яких виникають, змінюються або припиняються адміністративно-правові відносини (наприклад, досягнення особою певного віку, вчинення нею адміністративного правопорушення і т.п.). Гіпотеза відсутня в адміністративно-правових нормах, що регу­люють організацію і діяльність, а також визначають повноваження органів виконавчої влади (посадових осіб). Пояснюється це тим, що такі норми (а їх більшість) реалізуються безпосередньо в діяльності органів управління, остання і оцінюється як умова (тобто гіпотеза), що викликає необхідність керуватися вимогами норм, адресовани­ми цим органам.

В адміністративному праві гіпотеза правової норми може бути абсолютно визначеною або відносно визначеною. Абсолютно ви­значена гіпотеза містить конкретні фактичні умови, за яких реа­лізується норма права (наприклад, особа не може бути притягнута до адміністративної відповідальності, якщо минуло більше двох місяців з моменту вчинення нею правопорушення). У відносно ви­значеній гіпотезі міститься лише загальна характеристика умов, за наявності яких може бути реалізована правова норма. Такі гіпоте­зи, зазвичай, містять формулювання: може бути, за необхідності, у певних випадках тощо (наприклад, військовозобов'язаний, який без поважних причин не з'явився за викликом військкомату, може бути притягнутий до адміністративної відповідальності). Переваж­на більшість адміністративно-правових норм містять саме відносно-визначену гіпотезу.

Диспозиція (лат. dispositio - розпорядження) - складова части­на норми права, яка визначає права і обов'язки учасників правовід­носин, що виникають за обставин, передбачених гіпотезою норми.

Можна сказати, що диспозиція - це конкретне правило поведін­ки, передбачене нормою. Диспозиція в адміністративно-правових нормах формулюється, переважно, як права, повноваження, дозво­ли, або у вигляді приписів, обов'язків, а також заборон і обмежень. Диспозиції, в яких формулюються одночасно і права, і обов'язки, в нормах адміністративного права зустрічаються досить рідко. Не­залежно від того, яким чином сформульована диспозиція, вона за­вжди передбачає нерозривність, взаємозв'язок прав і обов'язків, за­вжди вказує на те, як повинні (або можуть) поводити себе суб'єкти.

Санкція (лат. sanctio - непорушна постанова) - складова части­на норми права, яка на випадок невиконання норми визначає заходи державного впливу щодо порушника, головним чином у формі при­мусу (карна частина правової норми).

Найчастіше санкція розглядається як захід дисциплінарного або адміністративного впливу на порушника.

У ряді випадків адміністративно-правові норми не мають кон­кретної санкції. Це характерно для норм, що регулюють відносини між супідрядними сторонами управлінських відносин (наприклад, між вищими і нижчими органами управління, між керівником і під­леглими йому працівниками). Порушення правових приписів - в такому випадку передбачає настання дисциплінарної відповідаль­ності, передбаченої не цією адміністративною нормою, а нормами, що містяться в правових актах, які регламентують, наприклад, дер­жавну службу. Санкція завжди виражає негативну реакцію держави на будь-яке відхилення від належної поведінки у сфері державного управління.

Зміст структурних елементів адміністративно-правої норми (гі­потези, диспозиції, санкції) може бути визначеним, відносно визна­ченим та альтернативним.

Визначеність елементів норми означає, що учасники відносин можуть чинити тільки так, як зазначено, наприклад, в диспозиції і не інакше, або щодо порушника правової норми може бути застосо­ване стягнення у вигляді штрафу у чітко визначених межах, вийти за які юрисдикційна інстанція не в змозі.

Відносна визначеність елементів норми полягає в тому, що в ній вказуються лише загальні ознаки поведінки, в межах яких сторони можуть приймати самостійні рішення. Так, відносно визначена гіпо­теза виражається у формулюванні типу «за необхідності» або «за до­цільності» дозволяється діяти певним чином; наявність необхідності або доцільності у кожному конкретному випадку встановлюється іншими нормами. Наприклад, відносно визначена санкція норми по­лягає у вказівці на те, що до порушника може бути застосоване адмі­ністративне стягнення у вигляді штрафу в певних межах (від - і до).

Альтернативність структурних елементів адміністративно-пра­вової норми полягає в тому, що в диспозиції, наприклад, наводяться кілька альтернативних варіантів поведінки, в санкції - кілька різних видів покарання щодо порушника (або адміністративний арешт, або штраф, або виправні роботи).

Приписи адміністративно-правової норми переважно не збіга­ються з текстом статті чи параграфу нормативного акту. Дуже час­то гіпотеза і диспозиція знаходяться в одному нормативному акті, а санкція - в іншому (бланкетність елементів правової норми). Часто окремі частини правової норми не формулюються взагалі, а розу­міються очевидними. Так, наприклад, ст. 173 КУпАП передбачає відповідальність за вчинення дрібного хуліганства, тоді як в самій статті не йдеться про те, в чому саме полягає такий акт деліквенції, для з'ясування конкретних форм вияву зазначеного проступку слід користуватись іншими спеціалізованими джерелами (Постановами Пленуму ВСУ, науково-практичними коментарями до КУпАПу). Це, на думку законодавця, є очевидним.

Що ж стосується класифікації адміністративно-правових норм, то всі адміністративно-правові норми групують за певними крите­ріями. Основним критерієм при цьому є їх юридичний зміст або метод регулюючого впливу на учасників управлінських суспільних відносин.

За цим критерієм норми адміністративного права поді­ляють на:

а) зобов'язуючі, тобто такі, що містять юридичні владні приписи до вчинення певних дій за конкретних обставин, передбачених нормою (наприклад, особи, які досягли 16-річного віку повинні мати паспорт громадянина і т.п.);

б) забороняючі, тобто такі, що мітять юридичні владні приписи, які забороняють вчинення певних дій. Наприклад, заборонені дії, що підпадають під ознаки адміністративних правопорушень і т.п.);

в) уповноважуючі (дозволяючі), тобто такі, що передбачають можливість діяти в межах вимог цієї норми на власний розсуд. Наприклад, можливість вибору відповідним органом одного з видів стягнень, передбачених нормою;

г) стимулюючі, тобто такі, що містять заходи матеріального і мо­рального стимулювання за належну поведінку;

д) рекомендаційні, тобто такі, що містять поради з приводу найдо­цільнішого, раціонального вчинення тих чи інших дій. Ці норми є різновидом норм уповноважуючого характеру.

За предметом регулювання адміністративно-правові норми по­діляються на:

а) матеріальні, тобто такі, що визначають зміст обов'язків і прав конкретних учасників регульованих управлінських відносин, їх адміністративно-правовий статус. Наприклад, норми, які вста­новлюють право органів виконавчої влади видавати норматив­но-правові акти;

б) процесуальні, тобто такі, що встановлюють порядок реалізації обов'язків і прав, передбачених для учасників управлінських суспільних відносин матеріальними адміністративно-правови­ми нормами. Наприклад, норми, які визначають порядок оскар­ження дій органів виконавчої влади та їх посадових осіб.

Процесуальні норми, своєю чергою, поділяються на дві групи:

• адміністративно-юрисдикційні;

• адміністративно-процедурні.

Адміністративно-юрисдикційні норми забезпечують примусове здійснення обов'язків і прав у сфері державного управління, яке де­терміноване ретроспективним правопорушенням з боку конкретно­го суб'єкта.

Адміністративно-процедурні норми регламентують порядок вчинення різних організаційних дій апарату управління, що не ви­ходять за межі стандартної процедури діяльності останніх (напри­клад, порядок узгодження тих чи інших дій, проведення спільних заходів і т. п).

Адміністративно-правові норми залежності від адресату нор­мативних приписів поділяють на норми, що регулюють:

а) правове положення органів виконавчої влади держави; ними ви­значається порядок утворення, реорганізації, ліквідації органів управління, їх компетенція і організаційна структура, форми і методи здійснення виконавчої та розпорядчої діяльності, вза­ємовідносини з іншими суб'єктами і т.п.;

б) правове положення адміністративно-управлінських працівни­ків апарату управління - державних службовців. Вони закрі­плюють принципи державної служби, порядок комплектування, проходження служби, обсяг службових обов'язків і прав служ­бовців та ін.

в) адміністративно-правовий статус підприємств, установ та ор­ганізацій: порядок їх утворення, реорганізації та ліквідації, їх підпорядкованість, компетенцію, форми і методи діяльності їх адміністрації і т.п.;

г) правовий статус громадських організацій і трудових колективів у сфері державного управління, а саме: основи їх взаємовідно­син з органами управління, обсяг повноважень, організаційно-правові форми участі в державному управлінні, методи держав­ного регулювання їх діяльності і т.п.;

д) адміністративно-правовий статус громадян: визначають їх права і обов'язки в сфері державного управління, встановлюють адмі­ністративно-правові гарантії суб'єктивних прав, основи взаємо­відносин з апаратом управління і т.п.

За обсягом регулювання управлінських суспільних відносин, адміністративно-правові норми поділяють на:

а) загальні, що регулюють відносини, типові для всієї системи дер­жавного управління (наприклад, організація державної служби і т.п.);

б) галузеві, що регулюють відносини, які складаються в окремих галузевих системах державного управління (наприклад, в галузі внутрішніх справ);

в) міжгалузеві, що регулюють відносини в декількох сферах управління (наприклад, в сферах планування, стандартизації, ціноутворення, енергозбереження).

За юридичною силою адміністративно-правові норми поділя­ють на:

а) норми, які містяться в законах;

б) норми, які містяться в підзаконних актах.

За дією в просторі адміністративно-правові норми поділяють на норми (критерієм територіальної диференціації є юридично-владний статус інституції-продуцента):

а) загальнодержавного значення;

б) місцевого значення.

За дією в часі розрізняють адміністративно-правові норми:

а) не обмежені терміном дії;

б) строкові;

в) тимчасові.

Звичайно, адміністративно-правові норми діють до моменту їх зміни або відміни у встановленому законом порядку.

Адміністративно-правові норми, прийняті в офіційному поряд­ку, повинні бути реалізовані, тобто практично використані з метою регулювання управлінських суспільних відносин суб'єктами, яким адресовані приписи цих норм. Правові норми реалізуються шляхом їх виконання або застосування. Виконання адміністративно-право­вих норм - це точне, неухильне дотримання учасниками управлін­ських суспільних відносин приписів зазначених норм. Йдеться про осіб, яким адресовані ці норми, і які, або вчиняють зазначені норма­ми дії, або утримуються від заборонених дій. Суб'єктами виконання можуть бути майже всі можливі учасники управлінських суспіль­них відносин: органи, посадові особи, підприємства, установи, ор­ганізації, громадські організації, громадяни. В такому порядку ре­алізуються всі зобов'язуючі і забороняючі адміністративно-правові норми. В деяких підручниках зазначаються і такі форми реалізації адміністративно-правових норм, як дотримання і використання.

На наш погляд, немає необхідності виокремлювати такі форми реалізації адміністративно-правових норм, тому що дотримання - це основа будь-якої форми реалізації норм. Що стосується використан­ня, то це є різновидом виконання норм уповноважуючого характеру.

Застосування адміністративно-правових норм полягає у ви­данні уповноваженим суб'єктом індивідуальних юридичних актів по конкретних справах чи з питань, що виникають у зв'язку із здій­сненням виконавчої і розпорядчої діяльності, так звана асиміляція правового припису у конкретній об'єктивній ситуації. Звичайно, по­вноваження, необхідні для цього, є лише у офіційних представників держави у сфері виконавчої і розпорядчої діяльності, тобто у орга­нів виконавчої влади та їх посадових осіб. Саме вони мають право і зобов'язані видавати акти застосування правових норм.

У деяких випадках, спеціально передбачених законодавством, адміністративно-правові норми можуть застосовуватися в судово­му порядку. Зазвичай, це норми забороняючого або процесуального характеру.

Основними вимогами правильного застосування норм адміні­стративного права є: законність, обґрунтованість, доцільність, на­укова організація правозастосовної діяльності.

Ефективна реалізація адміністративно-правових норм є важли­вою передумовою забезпечення належного громадського порядку і правопорядку в державі, обов'язком державно-владних утворень, у чому і полягає доцільність створення останніх.

Слід зупинитися на дії адміністративно-правових норм у про­сторі, часі і за колом осіб.

Дія адміністративно-правової норми у просторі пов'язана зі статусом органу держави, що її прийняв. Розрізняють адміністра­тивно-правові норми загальнодержавного (наприклад, правила до­рожнього руху) і місцевого рівня (правила торгівлі на ринках).

Щодо дії в часі, то, за загальним правилом, адміністративно-правові норми набувають чинності з моменту їх опублікування і ді­ють до їх відміни, скасування або заміни. В окремих нормативних актах може бути визначений конкретний строк введення їх в дію, а також час дії. Адміністративно-правові норми зворотньої сили в часі не мають, за винятком тих норм, що усувають або пом'якшують від­повідальність за вчинення адміністративних правопорушень.

Щодо дії адміністративно-правових норм за колом осіб, то це пов'язано з тим, що вони адресуються або всім громадянам, або окремим їх групам, що мають певні особливості адміністративно-правового статусу (державні службовці, посадові особи, працівники міліції і т.п.).