Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений

Поздраздел третий раздела второго ГПК.

Основная задача суда – защита нарушенных прав граждан, однако в ряде случае нарушение прав может исходить от государства, и тогда возникает ситуация, при которой государство с одной стороны нарушило права гражданина, а с другой – в лице суда должно защитить гражданина от данного нарушения. При такой ситуации гражданин заведомо ставится в худшие условия по сравнению с органами власти, и поэтому разбирательство дела в обычном порядке на условиях состязательного процесса становятся достаточно затруднительными. Поэтому необходимо предусмотреть дополнительные гарантии для стороны, являющейся слабой в споре.

Устав гражданского судопроизводства 1864 предусматривал иски лиц к правительственным местам и лицам о возмещении убытков. При таком порядке не допускалось обжалование незаконных действий по существу, а только лишь решался вопрос о возмещении убытков, то есть дело рассматривалось в обычном исковом порядке. Обжалование осуществлялось во внесудебном порядке. Была создана двухуровневая система административной юстиции. Первое звено – смешанные губернские присутствия, куда входили представители органов власти и различных сословий, высшее звено – первый департамент правительствующего сената. После революции все эти органы были ликвидированы, стала создаваться новая система административной юстиции. VI чрезвычайный всероссийский съезд депутатов принял постановление о строгом соблюдении законов, где разрешил гражданам обжаловать протоколы, которые составлялись в связи с правонарушениями. В 1919 году была создана двухуровневая система – бюро жалоб. На низшем уровне действовали местные бюро жалоб, высшее звено – центральное бюро жалоб при наркомате юстиции. В ГПК 1923 года отсутствовали главы об обжаловании действий госорганов, и это было связано с тем, что деятельность этих бюро жалоб подвергалась постоянной критике, суть которой заключалась в том, что в отличие от экплуататорских государств запада, советская Россия – это государство трудящихся, поэтому здесь в принципе невозможны какие-то существенные конфликты между частными и публичными интересами, поэтому в основном те лица, которые подают жалобы – это антиклассовый элемент, силы контрреволюции, а государство не должно поощрять такую деятельность. В 1924 году все бюро жалоб были ликвидированы, не было никакой возможности для судебного обжалования незаконных действий госорганов.

Возрождения административной юстиции началось лишь в 1937 году, когда был введен судебный порядок взыскания с граждан недоимки по налогам. В 1938 году был введен судебный порядок обжалования неправильности в списках избирателей. В 1961 году был введен судебный порядок обжалования административных штрафов. К началу 60-х годов существовало три категории публичных дел, которые рассматривались судами, поэтому когда был принят ГПК 1964 года, то в нем появились три главы, посвященные этим трем категориям дел. В 1968 введен судебный порядок обжалования административного взыскания в виде лишения права управления транспортными средствами. Приняты основы законодательства СССР и союзных республик, которые допускали обжалование любых административных взысканий. Кроме того, в 1977 году была принята конституция СССР, и в ст. 58 конституции было предусмотрено право граждан СССР обжаловать в суд незаконные действия должностных лиц в порядке, предусмотренном законом. Такой закон появился только в 1987 году - “о порядке обжалования в суд незаконных действия должностных лиц, ущемляющих права граждан”. В 1989 году принят закон СССР “Об обжаловании в суд незаконных действий и решения государственных органов и должностных лиц, ущемляющих права граждан. В 05.09.1991 принята союзная декларация прав человека, которая закрепила право на обжалование незаконных действий и решений государственных органов и должностных лиц. [… ], обжалование в суд незаконных действий медицинских работников. Закон РФ от 27.04.1993 “Об обжаловании в суд действий и решений государственных органов и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан”. В настоящее время ст. 46 конституции гарантирует права каждого на обжалование незаконных действий госорганов и должностных лиц.

Административная юстиция – судебный контроль за законностью действий госорганов и должностных лиц. Немецкая модель – параллельно в СОЮ действует система административных судов. Французская модель – для публичных дел создана специальная система юрисдикционных органов (административные трибуналы, госсовет), которые судебными органами не являются, административные трибуналы подчинены госсовету, который является органом исполнительной власти. Английская модель – часть публичных дел рассматривается СОЮ, а часть – различного рода административными трибуналами. В РФ в перспективе планируется создание административных судов.

Ст. 245 ГПК определен перечень публичных дел: дела об оспаривании НПА; об оспаривании решений и действий (бездействия) ОГВ, ОМСУ, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; дела о защите избирательных прав и права на участие в референдумеФ; дела о реадмиссии (о помещении иностранного гражданина или лица без гражданства в специальное учреждение); иные дела, возникающие из публичных правоотношений (например, определение ВС от 09.07.2008, где ВС определил, что под иные дела подпадает рассмотрение материалов о помещении несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, в специальные учебно-воспитательные заведения закрытого типа по ст. 28 ФЗ “Об основах профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних” . По прежнему ГПК РСФСР к числу публичных дел относились также дела об административных правонарушениях. В настоящее время в ГПК отсутствуют главы, предусматривающие рассмотрение данных дел. К иным делам их тоже нельзя отнести, о чем разъяснено в П/п ВС “О некоторых вопросах, связанных с принятияем и введением в действие ГПК РФ”. Производство по делам об административных правонарушениях регулируется КоАП.

Согласно ст. 247 ГПК, публичное дело возбуждается на основании заявления заинтересованного лица. Как гарантия данной нормы в ч. 1 данной статьи указано, что в заявлении должны быть указаны конкретные права и свободы, которые нарушены по мнению заявителя. Если в суд обращается незаинтересованное лицо, то должно быть отказано в принятии заявления по п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК. Для публичных дел не действует досудебный порядок разрешения спора, о чем прямо указано в ч. 2 ст. 247 ГПК. Из этого правила есть только одно исключение – п. 5 ст. 101.2 НК – оспаривание решения о привлечении к ответственности за налоговое правонарушение, не содержащее признаков административного правонарушения. В данном случае обязательна подача жалобы в вышестоящий налоговый орган, и только после этого возможно обращение в суд. В рамках данной категории дел рассматриваются только требования, связанные с проверкой законностей действий и решений госорганов. Какие-либо имущественные требования не рассматриваются. Если при принятии заявления усматривается наличие спора о праве, то суд отставляет заявление без движения и предлагает оформить исковое заявление, а если иск подсуден другому суду, то возвращает заявление и указывает суд, куда необходимо обратиться. В публичных делах не может быть спора о праве.

[…]

Для публичных дел нехарактерно соучастие, потому что в публичные отношения гражданин вступает, как правило, индивидуально. В то же время в виде исключения возможны случаи, когдаодним решением нарушены права нескольких заявителей. Например, когда нескольким гражданам отказано в выезде за пределы РФ по мотиву их допуска к государственной тайне.

В большинстве случаев в публичные правоотношения вступают дееспособные лица, соответственно, для них нехарактерно законное представительство. Например, в избирательных делах участие недееспособных в принципе исключено, а по другим делам участие недееспособных граждан возможно – незаконно отказали в регистрации ребенка по месту жительства (нарушены права ребенка, и от его имени будет выступать родитель).

Особенности законной силы по публичным делам закреплены в ст. 250 ГПК – она распространяется не только на лиц, участвующих в деле, но и на других лиц, то есть отсутствуют как таковые субъективные пределы законной силы.