Оспаривание незаконных решений, действия и бездействия государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих

гл. 25 ГПК

закон РФ “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан” от 27.04.1993

П/п ВС от 10.02.2009 №2

Альтернативная подведомственность, то есть гражданин и организация по своему выбору могут обжаловать незаконные действия либо в административном порядке в вышестоящий орган, либо в суд. Если лицо выбирает административный порядок, то вышестоящий орган или должностное лицо должны рассмотреть жалобу в течение одного месяца. Если в указанный срок жалоба не рассмотрена, либо решение не удовлетворяет заявителя, то затем также возможно обращение в суд – это именно право выбора, а не обязанность: соблюдать досудебный порядок гражданин не обязан, кроме случаев, прямо указанных в законе (ст. 101.2 НК).

Кроме того, в силу ст. 129 АПК, АС также рассматривают заявления об оспаривании незаконных действий госорганов. Здесь необходимо руководствоваться двумя традиционными критериями: субъектный состав спора и характер спорного правоотношения. Если нарушены права ЮЛ или ИП и спор связан с предпринимательской или иной экономической деятельностью, то дело рассматривается в АС. В остальных случаях это суд общей юрисдикции. Кроме общей нормы есть специальная норма ст. 33 АПК, которая относит к исключительной компетенции дела по спорам, связанным с отказом в регистрации организаций. Пленум ВС разъяснил, что, несмотря на эту статью, именно в СОЮ оспаривается отказ в регистрации политических партий, общественных объединений и других некоммерческих организаций. Что касается отказа в регистрации СМИ, то подведомственность зависит от ОПФ.

Родовая подсудность: ненормативные акты президента, палат ФС и правительства оспариваются в ВС, при этом акты президента, затрагивающих права военнослужащих, или лиц, проходящих военное сборы, оспариваются в военной коллегии ВС; областные и окружные военные суды рассматривают дела, связанные с гостайной, в том числе это дела об отказе в разрешении на выезд из РФ по тому мотиву, что заявитель осведомлен о государственной тайне. Остальные дела рассматриваются районным судом (гарнизонным военным судом).

Альтернативная подсудность – лицо имеет право выбора между судом по своему месту жительства и судом по месту нахождения госоргана. Пленум ВС подчеркнул, что право выбора принадлежит только гражданину. Если обращается организация, то только по месту нахождения госоргана. Если местонахождение органа и должностного лица не совпадает с территорией его деятельности, то заявление подается в суд по месту деятельности данного органа.

Объекты оспаривания. Как следует из наименования и содержания гл. 25, можно выделить решения, действия и бездействия. В П/п дается толкование этих понятий. Решение – это акт, принятый уполномоченным на то органом или должностным лицом, содержащий властное волеизъявление и порождающий правовые последствия для конкретных граждан или организаций. Решение может быть как в письменной, так и в устной форме – например, объявление военнослужащего какого-либо замечания. Решение в письменной форме также разделяется на решение, принимаемое в строго определенной форме например, распоряжение высшего должностного лица субъекта, так и решения, принимаемые в произвольной форме – сообщение об отказе в предоставлении информации. Действия – это акты уполномоченных органов и должностных лиц, не облеченные в форму решения, но имеющие обязательный характер и нарушающие права и свободы заявителя либо создающие препятствия к их осуществлению. Например, это могут быть требования контрольных или надзорных органов. Соответственно, бездействие – это неисполнение соотвествующим органом или должностным лицом своих обязанностей, предусмотренных нормативными и иными правовыми актами, определяющими полномочия данных лиц – должностные инструкции, положения, регламенты и приказы. Например, нерассмотрение обращения гражданина в установленный срок. В законе говорится также, что объектом оспаривания может быть официальная информация, если установлено ее авторство – она исходит от уполномоченного органа власти или должностного лица, при этом можноо оспаривать либо саму информацию, либо решение, которое принято на ее основе, либо одновременно и то, и другое. Учитывая, что в ГПК отсутствует упоминание об информации как самостоятельном объекте оспаривания, более правильно в настоящее время говорить об оспаривании действий по предоставлению информации.

Стороны. Гражданин или организация. Иностранные граждане и лица без гражданства обладают такими же процессуальными правами, следовательно, имеется в виду любое ФЛ независимо от гражданства. Организация, которая имеет статус ЮЛ. Постановление пленума говорит также о том, что заявителями могут быть должностные лица, а также органы государственной власти и местного самоуправления, если считают, что нарушены какие-либо их права. В частности, когда органу МСУ отказано в регистрации устава МО.

Противоположная сторона – органы государственной власти, местного самоуправления, должностные лица, государственные служающие, муниципальные служащие. Это перечень является исчерпывающим, и расширительному толкованию не подлежит. В законе перечень несколько шире: говорится также о предприятиях, учреждениях и общественных объединения. Приоритет имеют нормы ГПК, и в настоящее время действия данных субъектов оспариванию не подлежат – в данном случае необходимо предъявлять иск.

До 2009 года это правило действовало без каких-либо изъятий. После принятия постановления пленум несколько расширил круг субъектов за счет лиц, не имеющих соотвествующего статуса, но наделенных отдельными властными полномочиями в области государственного управления или распорядительными полномочиями в сфере местного самоуправления. Например, квалификационные коллегии судей (их решение оспариваются по гл. 25, если это не связано с дисциплинарной отвественностью судьи), призывные комиссии, организации и ИП, которые выполняют работы по сертификации, госучреждения, которые выполняют контроль и надзор за соблюдением технических регламентов, госучреждения, подведомственные федеральному органу по кадастровому учету и ведению кадастра недвижимости (земельные кадастровые палаты).

Сфера действия гл. 25. Данная глава применяется при оспаривании незаконных действий и решений, для которых законом не предусмотрен иной порядок судебного обжалования. В частности, специальный порядок установлен гл. 26 – защита избирательных прав, гл. 36 – оспаривание записей органов загса, 37 – нотариальные действия, специальный порядок установлен дляя обжалования решений суда, действия арбитражных управляющих оспариваются в АС, решения и действия, связанные с привлечением к административной ответственности – в порядке, установленном КоАП, решение следственных органов, органов дознания, судов в связи с уголовным судопроизводством обжалуются по УПК.

Вместе с тем в порядке гл. 25 ГПК оспариваются незаконные действия администрации СИЗО и исправительных учреждений по жалобам граждан на ненадлежащие условия содержания, а также по жалобам на дисциплинарные взыскания. В порядк гл. 25 ГПК обжалуются незаконные действия в ходе оперативно-розыскных мероприятий, для которых не предусмотрен порядок обжалования в УПК, в частности, отказ в предоставлении информации. Общее правило: между заявителем и соответствующим органом не должно быть отношений прямой служебной подчиненности, кроме случаев, прямо предусмотренных законом: ч. 3 ст. 254 ГПК- жалобы военнослужащих на действия органов управления и воинских должностных лиц.

Действует общее правило подачи заявления, в частности, уплачивается пошлина в сумме 200 рублей, причем нет дифференциации для граждан и организаций. В ч. 4 ст. 254 ГПК указано, что после подачи заявления суд может приостановить действие оспариваемого решения до рассмотрения дела и принятия решения. По сути своей это одна из обеспечительных мер. Принципиальное отличие от обеспечения иска заключается в том, что в силу ст. 139 ГПК обеспечение иска производится только по заявлению лица, участвующего в деле. В данном случае суд может приостановить действие решения не только по заявлению гражданина, но и по своей собственной инициативе. В ряде случае закон прямо предусматривает приостановление действия решения в случае его оспариваения в суде. В частности, приостанавливается решение призывной комиссии о призыве, приостанавливается решение антимонопольного органа. Следовательно, в этих случаях суд обязан запросить сведения, приостановлено ли исполнение данного решения, которое оспаривается. Если не приостановлено, то суд обязан вынести определение о его приостановлении.

Согласно ст. 257 ГПК, дело рассматривается с участием заявителя и того лица, решение или действие которого оспаривается. Пленум разъяснил, что если незаконные действия совершены структурным подразделением, то в качестве заинтересованного лица необходимо также привлекать сам органа власти. Если оспариваются действия лица или организации, которые подведомственны какому-либо органу власти, то также необходимо привлекать данный орган власти. В частности, если оспаривается решение призывной комиссии,то необходимо привлекать соответствующий военкомат в качестве территориального органа минобороны.

Дело рассматривается, по общему правилу, в течение 10 дней с момента подачи заявления, а в ВС – 2 месяца. Предмет доказывания – выясняется компетенции соответствующего органа, проверяется законность действий и решений данного органа, выясняется факт нарушения прав и свобод заявителя. Также подлежит выяснению факт соблюдения срока обращения в суд.

Гражданин должен доказать факт нарушения своих прав и свобод и, в случае пропуска срока обращения в суд, наличие уважительных причин для его пропуска. В частности, в законе 93-го году указано, что в качестве уважительной причины необходимо рассматривать любые обстоятельства, которые затруднили получение сведений об оспариваемом решении или о его последствиях. Государственный орган должен доказать законность и обоснованность своих действий и решений, причем в законе 93-го года установлено, что государственный орган должен доказать это документально, то есть ссылки на какие-либо иные доказательства не допускаются. Что касается гражданина, то он не ограничен в выборе средств доказывания и, следовательно, может ссылаться на любые доказательства, предусмотренные ст. 55 ГПК.

Для подтверждения статуса госоргана или органа МСУ необходимо во всех случаях истребоват соответствующие уставы или конституции, где определена структура органов власти, а также положение о соответствующем органе, где определена его компетенция. В отношении должностных лиц и государственных муниципальных служащих необходимо истребовать реестр должностей федеральной государственной гражданской службы или выписку из него, либо реестр должностей государственной службы субъекта РФ или муниципальной службы + должностная инструкция, подтверждающая наличие у данного лица необходимых властных полномочий.

В вопросе о нарушении прав и свобод следует исходить из ст. 255 ГПК, где дается нормативное разъяснение того, что такое нарушение прав и свобод:

1. нарушение прав и свобод в узком смысле слова – например, незаконное изъятие имущества для государственных нужд

2. если в результате незаконных действий созданы препятствия для осуществления прав и свобод – незаконный отказ в регистрации по месту жительства, отказ в аккредитации журналиста

3. если на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность либо он незаконно привлечен к какой-либо ответственности – получено требование налогового органа об оплате налога при наличии налоговой льготы; в данном случае надо иметь в виду возможность иного порядка оспариваения – КоАП, УПК итд.

Выясняется факт пропуска срока, и если пропущен, то выясняется наличие причин.

По результатам рассмотрения дела суд принимает решение либо удовлетворить заявление и признать решения или действия незаконными, либо отказать в удовлетворении заявления. Если действие противоречит закону и при этом нарушает права заявителя, то заявление удовлетворяется.

В случае, если заявление удовлетворено, суд возлагает на соответствующий орган обязанность устранить в полном объеме допущенные нарушения или устранить препятствия для осуществления гражданином его прав и свобод. Исходя из обстоятельств, может быть решен вопрос о немедленном исполнении данного решения (например, гражданину отказали в выезде за рубеж, а это необходимо для срочного решения).

В ст. 7 Закона-1993 сказано, что убытки и моральный вред, которые причинены незаконными действиями, подлежат возмещению в порядке, установленном ГК РФ. Ст. 247 ГПК запрещает рассматривать в порядке публичного судопроизводства какие-либо имущественные споры и иные споры о праве, в ст. 258 ГПК также не предусматривает такой возможности. Следовательно, в рамках данного дела эти вопросы не должны решаться. В ст. 7 Закона указано, что признав решения или действия незаконными, суд определяет меру ответственности госслужащего вплоть до представления об увольнении. Во-первых, в ст. 258 ГПК таких полномочий суда нет, кроме того, это не соответствует принципу разделения властей (ст. 10 Конституции). В данном случае определение ответственности госслужащих относится к компетенции соотвествующего органа власти, поэтому суд вправе по ст. 226 ГПК вынести частное определение и потребовать рассмотреть вопрос об отвественности госслужащего, в том числе поставить вопрос о его увольнении, но данный вопрос будет решаться соответствующим органом власти.

Решение суда, которое вступило в силу, в трехдневный срок направляется соответствующему органу либо в вышестоящий орган. Это зависит от того, в чью компетенцию входит устранение допущенного нарушения. Что касается срока исполнения решения, то в ст. 258 ГПК установлен месячный срок для того, чтобы сообщить об исполнеии решения суда. П/п №2 указывает, что в решении суда могут быть устновлены конкретные сроки исполнения решения, соответственно, если суд установил определенный срок, то в течение этого срока необходимо сообщить об исполнении. Решение исполняется в порядке ст. 206 ГПК – решение, обязывающее ответчика совершить определенные действия. Как разъяснил пленум, если решение удовлетворено, гражданину возмещаются понесенные им судебные расход, если оспорено действие структурное подразделение, то судебные расходы взыскиваются непосредственно с госоргана, который имеет статус ЮЛ. Такой же порядок применяется, если оспорено действие госоргана, который не наделен статусом ЮЛ – расходы взыскиваются с вышестоящего органа, имеющего такой статус. Если оспорены действия должностного лица, государственного или муниципального служащего, то расходы взыскиваются с того органа, где данные лица осуществляют свою служебную деятельность. По данной категории дел в ст. 9 Закона установлены особые правила распределения судебных расходов, а именно возможность их взыскания с выигравшей стороны: суд может взыскать расходы в пользу гражданина даже в том случае, когда в удовлетворении было отказано, если гражданин до суд обращался с жалобой в административном порядке, но она не была рассмотрена или была рассмотрена с нарушением установленного срока.