Глава V лицензирование и регулирование телерадиовещания Регулирование и контроль телерадиовещания

В России до сих пор нет закона, который регулировал бы сферу теле- и радиовещания. Такой закон разрабатывался ещё в конце 1980-х годов, существовало несколько его вариантов, но все они либо не могли пройти парламент, либо отклонялись Президентом РФ. Последний из этих законопроектов был принят в первом чтении в 1997 году, но в 2000 году, так и не пройдя второго чтения, был возвращён к состоянию первого чтения и отклонён Государственной Думой. Это означает, что теперь должна быть разработана его новая концепция и представлен другой текст. К середине 2002 года ни новой концепции, ни нового текста законопроекта не существовало.

Регулирование электронных средств массовой информации сопряжено с решением целого ряда специфических проблем. В чём состоит главная из них? Из всех СМИ наиболее действенным, наиболее важным как для общества, так и для органов власти является, конечно же, телевидение. Это самое влиятельное, оперативное и доступное для населения средство массовой информации. В отличие от прессы телевидение бесплатно, телевизионные выпуски новостей и общественно-политические программы популярны, их регулярно смотрит большинство жителей страны, телепередачи обсуждаются в гораздо большей степени, чем газетные или журнальные статьи, не говоря уже о радиопередачах. Эффект, производимый телевидением на аудиторию, огромен. Поэтому многое в обществе зависит от того, кто будет контролировать телевидение. Для сохранения или изменения баланса сил в любой стране мира чрезвычайно важно, будет ли контролировать телевидение президент, правительство, парламент или общественные органы.

Естественно, что и в Российской Федерации Президент желает, чтобы телевидение контролировали его Администрация либо Правительство. Сначала законодатель хотел предоставить это право исключительно самому себе как выразителю интересов народа; на каких-то этапах думали о привлечении в органы контроля за телевидением представителей общественности – концепция законодательного регулирования телерадиовещания неоднократно менялась. Неизменным осталось лишь то, что до сих пор в нашей стране эта сфера законом так и не регулируется. Вследствие этого телерадиовещание «благополучно» регулируется указами Президента РФ и постановлениями Правительства. В отсутствие специального закона, которому указы и постановления должны соответствовать, эти акты создают самостоятельную, хотя и весьма шаткую законодательную базу.

Как уже было сказано, закон о телевидении и радиовещании создавался в конце 1980 – начале 1990-х годов одновременно с Законом о средствах массовой информации. Так как предполагалось, что Закон о СМИ станет базовым для всех масс-медиа, то в нём были записаны и основные положения о том, как будут регулироваться телевидение и радиовещание. В результате появилось пять статей, в которых говорилось о создании Федеральной комиссии по телерадиовещанию, об осуществлении лицензирования именно этой комиссией, о недопустимости помех в эфире и сроках хранения материалов радио- и телепередач (ст. 30–34). О полномочиях Федеральной комиссии по телерадиовещанию сказано также в ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» (ст. 14). Хотя оба закона действуют уже несколько лет, эта комиссия так и не была создана, прежде всего, потому, что закон о телевидении и радиовещании не вступил в силу. Следовательно, статьи о комиссии по телерадиовещанию являются «мёртвыми», т.е. фактически они не работают и, возможно, никогда работать не будут.

Контроль над телерадиовещанием воплощается, прежде всего, в лицензировании. В чём природа лицензирования? По своей сути это – выдача органами исполнительной власти разрешения определённому кругу лиц или организаций заниматься той или иной деятельностью и контроль с их стороны за использованием этого разрешения. Лицензированию в России, как и в других странах, подлежат многие сферы деятельности. Например, для того чтобы преподавать журналистику, вуз должен пройти государственную аттестацию и получить лицензию на занятие образовательной деятельностью. Наличие такой лицензии означает, что государство разрешает конкретному вузу заниматься преподаванием журналистики и выдавать соответствующие дипломы о высшем образовании. Для того чтобы получить такую лицензию, вуз должен доказать, что у него имеется достаточное количество опытных преподавателей, работает большой процент кандидатов и докторов наук, профессоров, издаётся научно-методическая литература, есть помещения, оборудованные для занятий, необходимые технические средства обучения и т.д. В этом случае государственный орган выдаёт вузу лицензию. Для того чтобы, скажем, убирать двор в этом вузе, лицензия не нужна, такой деятельностью можно заниматься без лицензии, просто наняв дворников. Лицензия не нужна также и для того, чтобы редактировать и издавать газету. Государство не вмешивается в эту сферу и не говорит, кто вправе (в силу квалификации, опыта, образования) редактировать газету, а кто нет.

Лицензии необходимы для занятия многими видами работ и услуг, например всеми видами фармацевтической, медицинской и ветеринарной деятельности; производством, торговлей и ремонтом вооружения и военной техники; нефтегазодобычей и т.д. То есть имеется целый ряд видов деятельности, «осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием». Так говорит основной закон, регулирующий порядок выдачи лицензий в России, – ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» 2001 года.

Важно понимать отличие между лицензированием телерадиокомпаний и регистрацией средств массовой информации. Как уже говорилось выше (см. гл. I, II), регистрация является обязательной для средств массовой информации, но она фактически носит уведомительный характер. Заявитель подаёт необходимые сведения, никто не тратит времени на их проверку, никто не делает запросов в компетентные органы, действительно ли заявитель проживает по указанному в заявлении адресу и действительно ли он в состоянии издавать газету. Заявление о регистрации оценивается лишь по тому, что в нём написано, заявитель платит незначительный взнос и получает право на учреждение средства массовой информации. Этим средством массовой информации может быть как газета (журнал), так и телерадиопрограмма. После регистрации, если заявитель хочет издавать газету, он договаривается с издателем, если же собирается заниматься телерадиовещанием, он должен пройти процедуру лицензирования.

Один важный признак объединяет регистрацию и лицензирование в СМИ – это то, что, по сути, если СМИ не нарушает закона, и то и другое даётся ему навечно. В большинстве стран существует система, при которой в случае, если вещатель грубо не нарушает законодательство, он может пролонгировать свою лицензию бесконечно долго, перепродавать или уступать её. Те, кто получили лицензии ещё в 1940-е годы в США или в 1980-е годы в Западной Европе, пользуются выделенными тогда частотами до сих пор, и будут пользоваться ими ровно столько, сколько будет действовать принцип лицензирования телерадиовещания. Причём процедура продления лицензии свелась (по крайней мере, в США) к необходимости раз в несколько лет отправлять заполненную по определённой форме почтовую открытку в адрес лицензирующего органа.

Фактически после конца 1940 – начала 1950-х годов в США и с 1990-х годов в Западной Европе новые частоты не появляются и новые лицензии не выдаются: рынок уже поделен. Действительно, откуда там возьмётся новая частота? Это в России происходит демилитаризация и конверсия, это в России до недавнего времени не было коммерческого вещания, не было серьёзного учёта свободных частот. Только сейчас эти частоты заполняются, но при нынешних темпах развития коммерческого вещания в России новых «вакансий» лет через десять уже не будет. Поэтому то, как процесс лицензирования происходит сейчас, определит телевизионную картину в РФ на ближайшие десятилетия.

Необходимо заметить, что законодательство о телерадиовещании в любой стране мира принципиальным образом отличается от законодательства о прессе, хотя объекты регулирования – электронные и печатные СМИ – имеют много общего. Законодательство о телерадиовещании, как правило, не использует таких понятий, как «журналист», «редактор», «аудитория», «цензура» и т.п., а носит более «технический» характер, оперируя словами «лицензиат», «работник телерадиокомпании», «ответственный за выпуск», «абонент» и т.д. Такое выхолащивание социальной значимости вещания для обеспечения свободы слова и информации можно объяснить всё той же заинтересованностью властей в подчинении им столь эффективного средства общественного контроля при кажущемся невмешательстве в осуществление конституционных прав на свободу поиска и распространения информации.

▲