5.3. Типичное и уникальное в государственном управлении

Системный характер государственного управления, объективно связывающий все его компоненты и элементы в определенную динамическую целостность, вполне резонно ставит вопрос о выделении в государственном управлении чего-то общего, распространенного, в какой-то мере универсального и одновременно чего-то единичного, индивидуального, неповторимого. Исторический анализ теоретических постулатов и практических действий в области государственного управления, по крайней мере в течение XX века, позволяет утверждать, что у нас часто отождествлялись и отождествляются такие понятия, как единство, унификация (шаблонирование) и типичное.Считается, что чем больше будет унифицированных (однозначных, одинаковых) элементов, чем повсеместнее утверждается один и тот же шаблон, тем, мол, надежнее единство системы государственного управления. Вот и навязываются "сверху" одинаковые для всех структуры, компетенции, штаты и прочее государственных органов, подгоняются под один какой-либо "ранг" управляемые объекты, унифицируется правовая регламентация способов реализации управленческих функций и осуществления управленческой деятельности. В государственном управлении общий взгляд, главным образом с вершины управленческой пирамиды, однозначный подход к огромному многообразию общественных явлений и ситуаций распространен пока довольно широко.

Между те$ все это нельзя ассоциировать с типичным в государственном управлении. Типичноеозначает не унификацию, не шаблонирование, а выделение наиболее общего,определяющего, характерного, того, что отражает явление, процесс в главном и "схватывает" в нем самое существенное.Типичное — это общее качество множества элементов, в каждом из которых оно может быть представлено в различных количественных параметрах. Типичное не должно проявляться в равной мере повсеместно и подчинять себе все свойства элементов. Достаточно и того, что

оно обусловливает некое начало, служащее основанием формирования системных взаимосвязей.

В данном контексте важны два теоретических положения, раскрывающих суть методологии подхода к проблеме типичного. Прежде всего имеются в виду ограничения,объективно накладываемые на систему государственного управления. Их учет ориентирует на то, что может быть типичным в государственном управлении. Такие ограничения создаются, во-первых, объемом и характером жизнедеятельности людей, которая приобретает общественно значимый уровень, затрагивает интересы других людей и тем самым подлежит государственному управлению; во-вторых, стихийными механизмами, которые действуют в процессах жизнедеятельности людей и находятся за пределами человеческого познания и управления; в-третьих, все расширяющимися самоуправленческими механизмами в деятельности управляемых объектов, что свидетельствует о новых закономерностях в активности человеческого фактора; в-четвертых, управляющим воздействием на общественные процессы других субъектов управления; в-пятых, целесообразностью самой государственно-правовой организации и регулирования соответствующей жизнедеятельности людей. Ограничения способствуют выделению из общетипичного именно того, что может быть типичным и в государственном управлении.

Второй важный момент, влияющий на количество, содержание и характер типичности элементов государственного управления, связан с иерархическим, пирамидальнымстроением субъекта государственного управления и соответственно неодинаковым отражением многообразия управляемых объектов на различных его уровнях и в разных звеньях. Ведь объективно необходимое многообразие взаимосвязей управляемых объектов, подлежащих государственному управлению, призван отражать субъект государственного управления в целом, а вовсе не каждая его подсистема, тем более — не каждый орган. Здесь должна действоватьдифференциация, конкретизация и специализациягосударственно-управляющих воздействий.

Особое значение имеет уровень субъекта государственного управления, ибо по мере его повышения неизбежно идет сужение, ограничение и обобщение многообразия охватываемых управлением взаимосвязей. Среди них отбираются наиболее важные, сущностные, играющие роль в обеспечении жизнедеятельности определенных подсистем или всей системы государственного управления. Отсюда два вывода: а) многообразие управляемых объектов отражается и охватывается в пределах субъекта государственного управления влиянием всехего компонентов;

б) иерархическое, пирамидальное строение субъекта государственного управления обусловливает иерархическое, пирамидальное отражение многообразияуправляемых объектов в структуре организации и деятельности этого субъекта.

По этой причине типичное вовсе не обязано охватывать все многообразие проявлений государственного управления, подгонять их под себя, втискивать в свои параметры. Как и, с другой стороны, не все то, что придумано в постановлениях и распоряжениях, инструкциях и приказах и выдается за типичное, на самом деле является таковым. Многие полагают, что в условиях демократии и самоуправления типичное вообще становится излишним и должно быть отброшено как наследие авторитарной бюрократии. Но при таком подходе смешиваются совершенно разные явления: свобода предполагает, конечно, безграничные возможности для творческого поиска, инициативы и самодеятельности, но в то же время необходимостьдействовать наиболее целесообразно и эффективно объективно сужает выбор и в какой-то мере самими целями и ожидаемыми результатами уже предполагает его. Ведь любой разумный человек обычно хочет не просто решить ту или иную задачу, достичь поставленной цели, но и осуществить это с максимальной пользой и минимальными затратами (ресурсов, времени, собственных сил и т.д.). И тут ему поневоле приходится обращаться к типичному, к тем способам и методам, формам и средствам, с помощью которых уже решались либо решаются подобные задачи, тщательно изучать его и использовать применительно к своей ситуации. Право, нельзя же каждый раз изобретать колесо и не опираться на те знания и опыт, которые ужеприобретены и стали достоянием общественной практики. В мире изыскиваются все новые формы и методы организации и деятельности, которые основываются на развивающейся технологии, совершенных механизмах и их полноценном использовании. Вот это-то новое, интересное, конструктивное и перспективное следует не только замечать, обобщать, пропагандировать, но и превращать в типичное, в то, что надежной широко применяется многими.

Можно привести следующие примеры такого типичного. Так, исследователи из США Т. Питере и Р. Уотермен, проанализировав организацию и деятельность нескольких десятков преуспевающих компаний, обнаружили в них ряд типичных проявлений, которые выразили посредством следующих парадигм: 1) ориентация на действие; 2) лицом к потребителю; 3) самостоятельность и предприимчивость; 4) производительность — от человека; 5) связь с жизнью, ценностное руководство; 6) привержен-

ность своему делу; 7) простая форма, скромный штат управления; 8) свобода действий и жесткость одновременно . В этих парадигмах уловлено многое из того, что сегодня должно быть присуще множеству структур, действующих как в области менеджмента, так и в сфере государственного управления. Польский автор С. Ковалевски полагает, что аппарат административного управления должен раскрываться по таким типовым направлениям: построение аппарата— рабочее место служащего, структурные подразделения, диапазон и сфера руководства, связи между организационными единицами, вспомогательные и штатные службы; трудовые процессы и служебные отношения— функции руководителей, оценка действий подчиненных, способ формирования поручений, мотивация хорошей работы; служебный контроль, оценка, поощрения и взыскания, административный контроль; отношения с обществом— посетитель, его техническое обслуживание . Практически в каждой серьезной работе по управлению отчетливо просматриваются стремление авторов выделить в качестве типичного то, что благоприятствует достижению управленческих целей и осуществлению управленческих функций.

В государственном управлении наряду и вместе с типичным важное место должно принадлежать уникальному,то есть единичному, самобытному, неповторимому. Это вызвано тем, что государственным органам нередко приходится действовать в так называемых "внештатных" обстоятельствах и ситуациях, когда нельзя ничем воспользоваться по принципу аналогии. А если говорить о низовых органах иерархической структуры государственного управления, то они почти все находятся в своеобразных природных, производственных, социальных и демографических условиях. Неповторимым является человеческий потенциал государственных органов, определяющий своеобразное эвристическое начало в реализации их компетенции.

Уникальное связано также с известной свободойи творческим подходом в государственном управлении. Даже использование типичного не может идти по шаблону или осуществляться сугубо формально. Управление не есть конвейерная технология, в которой каждый в соответствии со своим местом в ней выполняет каждодневные рутинные, однообразные, механические операции. Типичное для того, чтобы "привиться", упрочиться и дать

См.: Питере Т., Уотермен Р. В поисках эффективного управления. Пер. с англ. М., 1986.

См.: Ковалевски С. Научные основы административного управления. Пер. с польск. М., 1979.

положительные результаты, должно учитывать совокупность конкретных обстоятельств и особенности движущих сил. Иными словами, уже в нем содержится момент уникальности. Но в большинстве своем участники управленческих процессов сталкиваются с такой ситуацией, такими хитросплетениями судеб и желаний людей, располагают такими условиями и ресурсами, которые при решении управленческих задач не дают возможности использовать готовые рецепты или прецеденты. Приходится самостоятельно, творчески, исходя из собственных знаний и интуиции создавать свой прогноз развития, свои мыслительные модели, вырабатывать свои ответы, намечать цели и пути действий и практически действовать. А поскольку жизнь непрерывно изменяется, развивается, переходит во все новые состояния, то и в управлении надо все время искать, что-то открывать, по-новому осмысливать происходящее, двигаться вперед, создавать оригинальное, говоря кратко, постоянно воспроизводить уникальное.

Надо сказать, что возможность и необходимость уникального выводят нас на управленческий эксперимент,а значит, и на развитие управления.Стоит признать отсутствие уникального и существование только типичного — как сразу же мы придем к консерватизму, застою, окостенелости управления, созданию в его системе затхлой атмосферы. По сравнению с типичным, причем даже самым передовым, эффективным и, по этой причине, актуальным, все новое всегда является уникальным, оно возникает вединичном вариантеи только постепенно отвоевывает себе "место под солнцем", доказывая шаг за шагом свою рациональность и превращаясь в типичное. Такова диалектика развития, перехода из одного качества в другое любого общественного явления.⁽

История, к сожалению, дает обилие фактов того, что уникальное плохо воспринималось системой государственного управления, особенно ее верхними уровнями. Многие начинания, рационализации, новые формы и методы, изобретения, ноу-хау в области государственного управления, которые рождались талантом людей так и остались в единичном или нескольких экземплярах, в лучшем случае о них что-то сообщали средства массовой информации. Обычным было и сохраняется навязывание вовсе не типичного, а только того, что было угодно, приемлемо для того или иного "начальника" — большого и малого.

Необходимо кардинально изменить отношение к уникальному в мировоззрении и психологии управляющих и управляемых, в организационных и нормативных подсистемах управления, открыть дорогу управленческому творчеству,юридически закрепить

право на управленческий эксперимент. Ведь если ситуация здесь останется прежней и уникальное будет само становиться на ноги, самостоятельно пробиваться "в люди", то вряд ли процессы повышения рациональности и эффективности государственного управления пойдут быстро и успешно, поскольку несравнимы силы опытной и сплоченной бюрократии и одинокого и робкого уникального. Более того, само уникальное может быть дискредитировано, извращено, использовано с противоположным эффектом.

Типичное и уникальное являются источникамикачественного совершенствования государственного управления. Их сочетание создает внутренние импульсы его саморазвития. Это следует помнить и использовать на практике.