11.1. Сущность правового регулирования

Раскрытие сущности и элементов правового регулирования государственного управления предполагает, прежде всего, уяснение понятия "правовое регулирование" вообще,безотносительно к его предмету и содержанию. Хотя это понятие изучается в общей теории права, тем не менее не все, наверное, его достаточно осмыслили, а, кроме того, в самом его понимании (в его трактовке) наблюдаются разные подходы. Часто даже прилагательные "правовое", "законодательное", "нормативное", "юридическое" регулирование употребляются как синонимы. Между тем здесь свои нюансы, имеющие теоретическое и практическое значение и влияющие на состояние и уровень данного процесса. Не всегда обилие документов по правовому регулированию того или иного вопроса говорит о том, что такое регулирование действительно состоялось.

Различение права (jus)и закона (lex)идет от древних римлян и сопровождает человеческую историю . Чешский исследователь римского права Милан Бартошек так объясняет названные понятия: jus —основное понятие римского права, выражающее разнообразные его аспекты и области, отличие его от религии,^ Интересные и убедительные суждения на эту тему см.: Нерсесянц B.C. Право и закон. М., 1983.

нравов, обычаев, бесправия, объективное право, субъективное право, право в судопроизводстве; lex —юридическая регламентация, установленная и принятая как обязательная; в публичном праве — закон, в частном праве — одностороннее или многостороннее проявление воли частных лиц¹.

В истории государственно-правовой мысли право давно понимается как нечто, предшествующееюридическому закону, принятому в установленной форме и по установленной процедуре. Право связанос глубинными потребностями и интересами людей в упорядочении собственной общественной и частной жизнедеятельности, с их всеобщей волей.Оно содержит илидолжно,по крайней мере, содержатьв себе моменты прав и свобод личности, гуманизма, социальной справедливости, исторической устойчивости и надежности общественных процессов. Значит, право — это не только воля господствующего класса, будь то буржуазия или пролетариат, и не воля монарха, как бы ее ни обожествляли, и не просто закон, утвержденный высшей государственной властью (парламентом либо президентом), а определенный компонент сознания, поведения, деятельности и отношений людей,выражающий их сопричастность друг другу» солидарность, сотрудничество, принадлежность к единому сообществу. Право может быть закреплено в законе и тогда иметь юридическую силувоздействия (реализации через государственные структуры) или содержаться в правосознании, традициях и обычаях людей и таким образом осуществляться непосредственно.

Следует отметить, что глубинный источник права в законодательной и исполнительной деятельности государственных органов в нашей истории, как послереволюционной, так и дореволюционной, часто не пользовался должным вниманием. Нельзя сказать также, что идеи права разделялись и общественным мнением, и оно стремилось к развитию права. В начале XX века знаток этой проблемы Б.А.Кистяковский писал: "В нашей "богатой" литературе в прошлом нет ни одного трактата, ни одного этюда о праве, которые имели бы общественное значение. Научные юридические исследования у нас, конечно, были, но они всегда составляли достояние только специалистов... И теперь, в той совокупности идей, из которой слагается мировоззрение нашей интеллигенции, идея права не играет никакой роли(подчеркнуто мною. — LA.).Литература является именно свидетельницей этого пробела в нашем общественном сознании". И в

См.: Бартошек М. Римское право: понятия, термины, определения. Пер. с чешек. М., 1989. С.163, 178-179.

Кистяковский Б.А. Указ. соч. С. 110.

наши дни, через столько лет, когда вроде бы поставлена задача формирования демократического, правового государства, положение с пониманием и уважением права ненамного изменилось к лучшему.

Правовое регулирование представляет собой единство социологического, нормативного и практического аспектов.Оно начинается тогда, когда в целях, содержании, требованиях закона или иного правового нормативного акта "схватывается" назревшая общественная потребность в упорядочении взаимосвязей и взаимодействий людей, причем определенным образом (моделью, логической структурой) и в определенном направлении. Имеется в виду не чье-то субъективное представление того или иного государственного органа (его должностных лиц) либо "высокого начальства", а именно то, что в сознании массы людей сформировалось как нечто необходимое, должное, нужное, актуальное, крайне важное для их дальнейшей жизни. При разработке документа, состоящего из норм (правил) поведения, рассчитанных на многократное применение разными людьми лишь в приблизительно подобных обстоятельствах, всегда дают о себе знать сложности, связанные с тем, что формулирование норм (правил) поведения осуществляется на основе информации о прошлом(о знаемой потребности), но они должны будут применяться в будущем,которое неведомо. То есть в социологическом смысле правовое регулирование имеет прогнозныйхарактер, и это тоже служит аргументом в пользу того, что люди (общество) способны "конструировать" свою завтрашнюю жизнь.

Данный аспект ставит также вопрос о самом смысле законов (юридических актов), о том, чтобы материальные и процессуальные составные законодательства в равной мере соответствовали правам и свободам личности (причем на уровне мировых стандартов), императивам свободной жизнедеятельности общества, гуманизму общественных отношений, социальной справедливости, мирным взаимосвязям между народами. В этом смысле можно различать понятия легитимности и законности.Если законность (см. III. 12) измеряется соответствием поступков или действий требованиям юридической нормы, то легитимность говорит о соответствии самого закона сущности права, о том, насколько закон отражает и воспроизводит объективное начало общественной жизнедеятельности и тем самым получает доверие людей. Социологический аспект принципиален для правового регулирования.

"Сердцевину" же, типологический "образ" правового регулирования составляет нормативный аспект— разработка и юридическое (в актах государственных органов) закрепление (установ-

ление) норм (правил) поведения людей и ведения определенных общественно значимых дел. Такие нормы (правила) воспринимаются по-разному, что зависит от их целей и содержания: порой они ограничивают свободу, очерчивая ее границы, но в большинстве являются советом, помощью людям в упорядочении их взаимоотношений. Нормы ряда отраслей права, например трудового, семейного, жилищного, земельного и т.д., практически вообще не знают серьезных ограничений и санкций, а передают людям типичный, конструктивный, созидательный опыт рациональной общественной жизнедеятельности.

Традиционно в норме (правиле) поведения, установленной или санкционированной государственной властью, различают три основных элемента. Гипотеза— часть нормы, которая указывает условия, обстоятельства, отношения жизни, в которых она действует. Диспозиция— часть нормы, раскрывающая содержание, смысл самого правила поведения, т.е. юридические права и обязанности, возникающие у субъекта поступка или действия.Санкция— часть нормы, характеризующая меры, которые могут быть предприняты государственной властью в случае несоблюдения (нарушения) диспозиции и гипотезы соответствующей нормы (юридические санкции).

Поэтому качество нормативного аспекта правового регулирования во многом зависит от того, как уполномоченные на то государственные органы формулируют юридические нормы (правила) поведения. Всегда нужна ясность, точность смысла, обоснованность требования, размещение нормы в каком-либо одном юридическом документе. При разработке и фиксировании юридических (обычно их называют — правовых) норм важно понимать три момента: большинство норм (правил) поведения, за исключением, может быть, по финансовым, материальным и кадровым вопросам, не решает непосредственно те или иные проблемы жизни людей; они представляют собой лишь механизм (модель) поведения и деятельности людей при решении жизненных проблем и реализуют свое предназначение только при их практическом использовании в этих целях. Но в нормотворческой деятельности порой об этом забывают и пытаются посредством актуализации и конкретизации норм (правил) поведения решать проблемы, хотя это должны делать люди, а не нормы. В результате — Известная ситуация: на каждую злобу дня создаются нормы (правила) поведения, однако они "зависают в воздухе" и проблемы не решаются.

Нормотворчество и его "продукт" — нормы (правила) поведения обязаны содержать в себе аспект практики — реального действия нормы в жизни.Здесь необходимо подчеркнуть, что любая

юридическая норма является пустым сотрясением воздуха, если ее реализация не опирается на соответствующие организационно-государственные структуры и не обеспечивается их возможностями. Ведь не все нормы и не всеми воспринимаются позитивно, с желанием их исполнить, многие, особенно требующие от человека изменения его поступков и действий, вызывают неприятие и сопротивление. Требуется подчас силовое воздействие для того, чтобы на нормативное требование обратили внимание и ему подчинились. Кстати, практический аспект правового регулирования — самый сложный, ибо только его наличие, причем достаточно глубокое и устойчивое, свидетельствует о самом факте правового регулирования.Последнее наступает не тогда, когда приняты (установлены) те или иные нормы (правила) поведения, а когда этими нормами действительноруководствуются в жизни и в соответствии с их смыслом (и замыслом) осуществляются поступки и действия. Тем самым рациональность и эффективность правового регулирования определяют не столько содержанием юридических норм, что, разумеется, очень важно в качестве предпосылки,сколько их практической реализуемостью, реальным влиянием на сознание, поведение и деятельность людей, на их взаимоотношения, способностью норм изменять жизненные процессы.

В итоге можно констатировать, что правовое регулирование есть деятельность государства (уполномоченных им органов) по изданию юридических норм (правил) поведения людей, обязательных в исполнении, которое обеспечивается возможностями общественного мнения и государственного аппарата.Это — требования государства— властной силы общества, и необходимы они для упорядочения общественной жизнедеятельности. Соответственно, они должны быть социально обусловлены, обоснованы и эффективны, системно организованы и непременно практически реализовываться. Правовое регулирование в разных сферах общественной жизни имеет свою специфику, что следует учитывать при его анализе и оценке. Свою особенность несет в себе и правовое регулирование государственного управления.