12.2. Обеспечение законности в государственном управлении

Эта проблема имеет комплексный характер, выводящий на социологический, политический, юридический и иные, вплоть до личностного, уровни жизнедеятельности людей. Еще древние римляне считали, что prudènter agit gui praecèpto lègis obtempérât (тот поступает мудро, кто послушен велениям закона), но и в наши дни, и не только в России, состояние законности желает лучшего. За длительную историю перепробовано много способов, форм и процедур обеспечения законности, в том числе и в государственном управлении, и практически каждый из них показал ограниченность своих возможностей. Скорее всего, причина такого положения состоит в том, что соответствующие средства не применялись с необходимой энергией, последовательностью и, главное, системностью.

Между тем придать законности искомое (людьми, обществом) состояние может только согласованная система усилий всего общества, каждого человекапри использовании ими всего арсенала средств "борьбы" за право.

8 Теория государственного управления

Приоритетное значение среди таких средств принадлежит построению государственной власти,с одной стороны, ее разделению по горизонтали (законодательная, исполнительная, судебная) и по вертикали (федеральная, субъектов федерации, местного самоуправления), а с другой — формированию между ее подсистемами необходимых сдержек и противовесов, а также отношений взаимного контроля. Законность создается тогда, когда ни одна структура власти не может стать выше закона и будет, в случае таких попыток, совместными действиями других структур власти подчинена ему. В этом великий смысл разделения власти, о котором порой забывают. Ведь с практической точки зрения важно не столько то, что каждая подсистема власти в пределах отведенных ей полномочий функционирует самостоятельно, сколько в их связанностидруг с другом и равной заинтересованностив соблюдении Конституции и законов. Необходимо, чтобы представительные органы (всех уровней) могли контролировать исполнительные органы, а те, в свою очередь, обладали правом отлагательного вето на решения первых. Отсюда и возникают согласительные процедуры, ведущие к компромиссам, законности и поискам оптимальных вариантов законов и иных правовых актов.

В правовом государстве важнейшая роль в обеспечении законности в государственном управлении отводится судебной власти.Особый статус органов этой власти делает их функционирование независимым от других подсистем государственной власти и превращает их в подлинного стража законности. В Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 46) сказано: "Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд". Тем самым судебная власть справедливо рассматривается в качестве инстанции, которая призвана посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 2 ст. 118) разрешать споры и конфликты по поводу законности решений и действий органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Разумеется, что многое здесь зависит от позиции и поведения тех структур (государственных либо общественных) и граждан, законные права и свободы которых кем-либо ущемлены.

Большие, пока еще мало используемые возможности обеспечения законности в государственном управлении имеет Конституционный Суд Российской Федерации, обладающий в соответствии с Конституцией (ст. 125) и Федеральным конституционным законом о нем обширными полномочиями как раз в облас-

ти судебного контроля за соблюдением Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Проблема заключается лишь в активности, квалифицированное™ и последовательности действий этого органа судебной власти.

Развертывание в правовом государстве судебного контроля за законностью в государственном управлении вовсе не снижает, а, наоборот, повышает роль в этом вопросе прокуратуры.Дело в том, что обращение в суд за восстановлением законности, т.е. нарушенных прав или свобод человека и гражданина, носит инициативный характер,зависит от желания и активности того субъекта права (государственного органа, общественного объединения, личности), по отношению к которому предприняты противозаконные управленческие решения и действия. Во многих случаях такой субъект права может не желать вступать в конфликт, согласиться с нарушением закона и искать другие пути удовлетворения своего интереса. В прокурорском же надзоре заложена функция контроля за законностью актов государственного управления, которая подлежит обязательному исполнению.Это —служебный долг прокуратуры,требующий от нее постоянных усилий и квалифицированных действий. Как сказано в Конституции Российской Федерации (ч. 5 ст. 129): "Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом". Поэтому возможности прокуратуры в обеспечении законности в государственном управлении должны быть изучены в соответствии с ним.

Конечно, в поддержании законности в государственном управлении особое место занимают органы исполнительной власти. Надо преодолевать устоявшийся стереотип о том, что вроде бы законы мешают исполнительной власти, ограничивают ее и она стремится их либо не замечать, либо нарушать. В правовом государстве исполнительная власть объективнозаинтересована в укреплении законности в государственном управлении. При отлаженном законотворчестве в большинстве случаев сами органы исполнительной власти выступают инициаторами и разработчиками проектов законов, отражающих и обеспечивающих предлагаемую ими политику. Принятые законы есть их законы, и реализацией последних они обеспокоены. Хотя могут быть несовпадения, противоречия и конфликты в понимании способов решения тех или иных проблем со стороны органов законодательной и исполнительной власти. Кстати, какое бы то ни было игнорирование законов исполнительной властью создает опасные прецеденты для самой этой власти, ибо подобное может быть и с ее нормативными правовыми актами. В системе исполнительной власти используются разнообразные средства обеспечения за-

8·

конности в государственном управлении. Суть их сводится к тому, что в данной системе создаются контрольные механизмы, позволяющие отслеживать управленческие решения и действия с точки зрения их соответствия законам и иным нормативным правовым актам.

Речь идет прежде всего о внешнем контроле,который в системе исполнительной власти одни государственные органы осуществляют по отношению к другим. Поскольку исполнительная власть имеет строгую иерархию, в ней вышестоящие органы в силу своего правового статуса контролируют законность управленческой деятельности нижестоящих органов. Это так называемый общий контроль,состоящий в надзоре за законностью реализации установленной компетенции каждым государственным органом и органом местного самоуправления. Если бы он действовал надежно и последовательно, то, наверное, нарушений законов в системе исполнительной власти было бы очень мало. Практика, однако, говорит о явном неблагополучии здесь и слабости общего контроля.

Кроме того, имеет место специализированныйвнешний контроль за определенными видами управленческой деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Такой контроль возлагается на управомоченные на его ведение государственные органы и их подсистемы, к примеру, таможенный контроль, антимонопольный контроль, контроль за качеством продуктов и товаров народного потребления, санитарно-эпидемиологический контроль, радиационный контроль, экологический контроль, контроль дорожного движения и т.д. В современных условиях, когда нарушения законов, фиксирующих правила ведения определенных дел, часто вызывают тяжелые и экономически обременительные для государства последствия, объективно повышается значение специализированного внешнего контроля и необходимо постоянное совершенствование государственных органов, осуществляющих его.

Существенным для законности в государственном управлении является внутреннийконтроль, выполняемый в государственных opганаxи органах местного самоуправления их руководителями, а также выделенными в этих целях должностными лицами либо подразделениями (юрисконсультские должности, группы, сектора контроля). Внутренний контроль во многом ненадежен, ибо возложен на тех, кто сам принимает управленческие решения или участвует в их подготовке и исполнении. Здесь практически все зависит от психологической установки человека, обладающего соответствующими полномочиями. Тем не менее развитие правовой культуры государственных деятелей и

государственных служащих, укрепление в целом состояния законности в государственном управлении способно положительно влиять и на внутренний контроль.

Значительная "тяжесть" обеспечения законности в государственном управлении именно демократического государства лежит на самом обществе.Общественные объединения и иные структуры граждан, средства массовой информации, профсоюзные организации, трудовые коллективы, социальные слои и профессиональные группы призваны научиться защищать свои законные интересы, конституционно гарантированные права и свободы и активно выступать против отступлений от норм и требований законности в решениях и действиях государственных органов, органов местного самоуправления, их руководителей и иных должностных лиц. Может быть, не всегда в каждом конкретном случае им удастся восстановить то или иное правоотношение в соответствии с положениями законов, нормативных правовых актов. Но здесь важна позиция,принципиальная настроенность, готовность стоять за законы даже в том случае, когда очевиден проигрыш, поскольку только массовые общественные выступления в пользу права, закона и законности могут постепенно изменить восприятие названных явлений. Рано или поздно, но обществу, всем людям придется осознать, что законность есть очень нужная социальная ценность,вне утверждения которой очень многое теряется.

И последним среди государственных и общественных институтов, основанных на "должном", но первым по своей внутренней энергии и силе средством обеспечения законности в государственном управлении следует назвать человека.Все "формализованные" институты приводятся в движение его мыслью, чувством и поступком. Если человек (просто гражданин или самое "высокое" должностное лицо) инертен, безразличен, неуважителен к закону и всему, что с ним и вокруг него происходит, то вряд ли можно надеяться, что закон как фактор жизни состоится, а законность кем-либо и где-либо будет поддержана.

Более ста лет назад немецкий правовед Рудольф Иеринг в известном сочинении "Борьба за право" сформулировал ряд мыслей, которые, скорее всего, будут актуальны всегда. Они напрямую относятся к проблеме законности и, как мне кажется, должны быть усвоены всеми, кто понимает ее смысл. Назову некоторые из них: жизнь права есть борьба, борьба народов, государственной власти, сословий, индивидуумов; борьба за право есть обязанность правомочного по отношению к себе самому;

борьба за право есть поэзия характера; право есть для личности моральное условие ее существования, а защита его — ее собственное моральное основание; защита права есть обязанность перед обществом; каждый есть прирожденный борец за право в интересах всего общества; борьба есть вечная работа права¹.

В жизни человека и общества все происходит и возникает в результате приложения знаний, воли и практической энергии. Законность в государственном управлении вполне достижима при условии использования в ее целях системывсех средств, форм, способов, методов, операций и т.п., какими располагают государство, общество и гражданин. Нужен системный и активный подход к данной проблеме и, главное, формирование отношений и психологической установки на неприятие нарушений Конституции и законов, чем бы они ни объяснялись и ни оправдывались.