10.3. Виды принципов государственного управления

Выделение и гносеологическая характеристика общесистемныхпринципов государственного управления требуют глубоких и целенаправленных исследований. Поэтому здесь предлагаются лишь авторские размышления на данную тему, которые не претендуют, разумеется, на истину в последней инстанции. Это попытка представить в логической последовательности те закономерности, отношения и взаимосвязи, которые проистекают из зависимостей природы общества и государства и значимы для всего государственного управления. К ним отнесены: объективность, демократизм, правовая упорядоченность, законность, федерализм, разделение власти, публичность.

Принцип объективностигосударственного управления является исходным и обусловливает необходимость следования во всех управленческих процессах требованиям объективных закономерностей (естественно-природных и общественно-исторических) и реальным возможностям общественных сил. Он выражает зависимость системы государственного управления от: а) характера,7 Теория государственного управления

уровня развития и закономерностей общества, прежде всего тех его компонентов, которые выступают управляемыми объектами; б) общественных целей, поставленных и решаемых в данный исторический отрезок времени; в) наличных средств и ресурсов, подлежащих вовлечению в управление; г) внутренних закономерностей функционирования и развития управления как определенного системного общественного явления. Принцип объективности отражает также широкий круг закономерностей, отношений и взаимосвязей организации, функционирования и развития государственного управления, связанных с преломлением и реализацией в нем целей, объективных условий и субъективного фактора общества. Нарушение этого принципа, вызываемое обычно субъективистскими, волюнтаристскими отклонениями от природных и общественных закономерностей, приводит к большим потерям в жизни общества, направляет его усилия в необоснованную или негативную сторону, тормозит развитие, вызывает неприятие людьми государственно-управляющих воздействий.

В современном государстве основополагающее значение в осуществлении управления с его стороны отводится принципу демократизмагосударственного управления. Утверждение этого принципа является результатом многовековой борьбы народов за признание их носителями суверенитета и единственным источником власти и, соответственно, за обеспечение прав и свобод каждого человека и гражданина. Принцип демократизма воспроизводит народовластие в государственном управлении. Это — сложный и многогранный принцип, требующий прежде всего установления глубоких и постоянных взаимозависимостей между обществом и государством, между всеми компонентами общества и необходимыми им компонентами системы государственного управления. Он менее всего сводится к проведению государственными органами в обществе референдумов или избирательных кампаний, а предполагает пронизывание потребностями, интересами и целями жизнедеятельности людей (своих граждан) всех элементов государственного управления (политики, целей, функций, структуры, процесса, результатов управления и т.д.). К сожалению, нередко демократизм государственного управления иссякает с занятием депутатских мест и государственных должностей. Отсюда "дурной" кругооборот одних и тех же политических проблем. Необходимо подлинное освоение принципа демократизма государственного управления.

Если признавать, что государство служит обществу, а деятельность органов государственной власти и местного самоуправления ориентирована на удовлетворение управленческих потреб-

ностей, интересов и целей людей, то нетрудно сделать вывод о том, что все в государственном управлении относится к категории должногои не может не быть надлежаще упорядочено. Сущность правового государства также реализуется в государственном управлении. Есть основание таким образом говорить о принципеправовой упорядоченности государственного управления.

Этот принцип объективно обусловливает необходимость главным образом законодательного определения основных аспектов целей, функций, структур, процесса, самих принципов государственного управления. Причем не просто решения данных вопросов в законах или иных нормативных правовых актах, а именно в правовых законах (здесь нет тавтологии), содержащих в себе идеи справедливости, гуманности, сотрудничества, обеспечения прав, свобод и обязанностей людей. В истории России принцип правовой упорядоченности государственного управления редко воспроизводился: вместо правовой нормы, принятой в демократической правовой процедуре, упор обычно делался на руководящую волю, к тому же харизматически обрамленную, способную якобы решить все проблемы. В результате мы мало продвинулись по пути осознания и использования огромных возможностей права в государственном управлении.

Прилегающим к вышеназванному принципу и в известной мере дополнительным к нему является принцип законности государственного управления.В самом деле, если правовая упорядоченность государственного управления служит важным условием и фактором его рациональности, действенности и эффективности, то она может быть практически осуществлена лишь при установлении в государственном управлении ясного в понимании и последовательного в реализации режима повсеместного и полного исполнения законов и нормативных правовых актов. Без законности нет правового государства: последнее превращается в завлекательный лозунг политической и экономической элиты во время проведения избирательных кампаний. Принцип законности влечет за собой ряд методологических и практических положений:во-первых, он предполагает, что функционирование и развитие государственного управления имеют прочные правовые основания, определяются законом и состоят в его практической реализации; во-вторых, принцип законности обусловливает актуальность своевременного и правильного правового регулирования изменений в содержании, организационной структуре, элементах деятельности органов государственной власти и местного самоуправления; в-третьих, он требует четкого порядка их нормативной деятельности, особенно принятия и исполнения правовых актов, и, в-четвертых, служит основой для формирования и поддержания сознательной дисциплины в деятельности государственных служащих.

7*

Демократическая, правовая организация государственной власти и государственного управления объективно возможна тогда, когда процессы формирования и закрепления всеобщей воли (соответственно, потребностей, интересов и целей) в законах, исполнения законов и непосредственного управления, контроля за законами и разрешения конфликтов при их применении разделены, разграничены и скоординированы посредством сдержек и противовесов. Этому служит принцип разделения власти в государственном управлении.Иногда данный принцип понимается лишь в сугубо технологическом смысле и сводится как бы к простому разделению деятельности в области государственного управления. Между тем он имеет глубинное социологическое значение, состоящее в обеспечении и гарантированности принадлежности власти народу.

Оценивая двухсотлетнее действие системы разделения власти, американские авторы констатировали: "Несмотря на то. что эта система явилась причиной определенной неэффективности центрального правительства, она была колоссально успешной в достижении цели, поставленной создателями конституции, — избежании тирании" . Надо не бояться разделения власти, а проводить его неуклонно сверху и донизу и таким способом, чтобы каждая "ветвь" власти в отдельности и все вместе утверждали в государстве и обществе подлинный демократизм.

Следующий принцип, также связанный с демократической, правовой организацией государственной власти и государственного управления, можно обозначить как принцип федерализма государственного управления.Ранее уже отмечалось (II. 8. 1), что федеративное устройство государства призвано отражать всю многогранность территориальной, социальной и национальной организации жизнедеятельности общества, дифференцировать и конкретизировать возможности власти применительно к региональной и локальной специфике объективных условий и субъективного фактора, приближать власть и управление к человеку и окружающим его проблемам. Принцип федерализма содержит в себе богатое организационно-регулирующее начало. Использование последнего позволяет проводить децентрализацию и деконцентрацию государственного управления, развивать и укреплять местное самоуправление, вовлекать в управленческие процессы значительное число граждан. Современные технологии различных видов человеческой деятельности, в основе которых лежит инициатива и творчество, также обусловливают необходимость построения власти снизу вверх с акцентом на свободе и ответственности человека.

верховенство права. Сборник. Пер.с англ. М., 1992. C.I 15.

Федерализм — требование времени и реальный способ успешного решения инновационных задач будущего. Стоит учиться использовать его потенциал.

Среди общесистемных принципов есть основания выделить наконец принцип публичности государственного управления.Он тоже воспроизводит демократическую, правовую (если таковая имеется) государственность и обеспечивает связь государственного управления с обществом, гражданами. Этот принцип напоминает называемый во многих публикациях принцип гласности и учета общественного мнения. Но он шире последнего по охвату отражаемых явлений, ибо включает в себя: а) доступность государственного управления для граждан, что связано с их правом выбора состава соответствующих органов и участия в их деятельности; б) открытость (она более емкая, чем гласность) функционирования органов государственной власти и местного самоуправления; в) общественный контроль, в том числе через средства массовой информации, за основными государственно-управленческими процессами; г) судебный контроль за соблюдением в процессах государственного управления конституционно закрепленных интересов общества, прав и свобод граждан.

Большую и сложную группу составляют структурные принципы, среди которых представляется возможным выделить следующие.

Структурно-целевые принципыгосударственного управления, связанные с "древом" целей государственного управления (11.6.1), включают в себя принципы: 1) согласованностицелей государственного управления по основным параметрам между собой, их непротиворечивость друг

другу; 2) взаимодополняемостицелей, при которой одна цель способствует другой и ее усиливает; 3) подчинениячастных, локальных целей общим (стратегическим) — иерархию целей в "древе" целей государственного управления; 4) превращения результатов реализации одних целей в источник других целей — последовательность вдвижении по достижению всей совокупности целей, представленных в "древе" целей государственного управления; 5) распределенности целей по функциям государственного управления и управленческим функциям государственных органов — обеспечение перехода "древа" целей государственного управления в функциональную структуру государственного управления.

В числе структурно-функциональных принциповгосударственного управления, организующих функциональную структуру государственного управления (II. 1. 4), можно назвать следующие: 1) дифференциации и фиксированияфункций путем издания правовых норм — закрепления управленческих функций в компетенции органов государственной власти и местного самоуправления; 2) совместимости,предполагающий совместимость однопорядковых управленческих функций в рамках компетенции одного органа, а также совместимость управленческих функций этого органа с управленческими функциями других органов в рамках их подсистемы или в целом организационной структуры государственного управления; 3) концентрации,обусловливающий необходимость предоставления определенному органу таких управленческих функций и соответствующих ресурсов, чтобы исходящие от него государственно-управляющие воздействия действительно широко и мощно направляли бы, организовывали и регулировали управляемые объекты; 4) комбинирования,направленный на то, чтобы определенная совокупность управленческих функций, исходящая из различных управляющих компонентов, в своей собственной организации не допускала дублирования и параллелизма; 5) достаточного разнообразия,требующий, чтобы управленческие функции (воздействия), приходящиеся на тот или иной компонент системы управления, по количеству и содержанию отвечали различным управленческим потребностям последнего; 6) соответствияуправляющих воздействий реальным потребностям и запросам управляемых компонентов и, главным образом, управляемых объектов.

Среди структурно-организационных принциповгосударственного управления, относящихся к построению организационной структуры государственного управления (II. 7), выделяются такие: 1) единствасистемы государственной власти, обеспечивающий целостность, согласованность и действенность государственно-управленческих процессов; 2) территориально-отраслевой,обусловливающий зависимость организационных структур от территории, отрасли производства и обслуживания, сферы общественной жизнедеятельности; 3) многообразияорганизационных связей, раскрывающих реальные вертикальные и горизонтальные организационные взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в системе государственного управления;

4) сочетания коллегиальности и единоначалия,вызванный спецификой организационного строения и порядка деятельности отдельных органов государственной власти и местного самоуправления; 5) линейно-функциональный,раскрывающий объем и содержание подчиненности и управленческого взаимодействия в организационной структуре государственного управления.

К структурно-процессуальнымпринципам, организующим государственно-управленческую деятельность (II. 9. 1—5) и имеющим широкое применение, относятся принципы: 1) соответствия элементов(методов, форм и стадий) управленческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления их функциям и организации; 2) конкретизацииуправленческой деятельности и личной ответственности за ее результаты; 3) стимулированиярациональной и эффективной управленческой деятельности.