7.3. Орган, звено, подсистема субъекта государственного управления

Признание государственного органа в качестве системообразующего элемента организационной структуры государственного управления требует специального рассмотрения типовых внешних взаимосвязей, формирующих (предопределяющих) его внутреннююорганизацию.

В научной литературе отмечается, что каждая самостоятельная единичная структура управления должна иметь такие внешние связи, которые были бы в состоянии обеспечивать и регламентировать: полноту ответственностикаждого управленческого органа за достижение поставленной перед ним цели (подцели) либо функции управления;сбалансированностьцелей всех звеньев определенного уровня управления по отношению к целям вышестоящего уровня;комплексностьвыполнения (взаимосвязанность) всех функций управления, относящихся к реализации каждой поставленной цели, как по вертикали, так и по горизонтали взаимодействия; наиболее рациональные разделение и кооперациюусилий между звеньями и уровнями государственного аппарата с точки зрения выполняемых функций управления, минимизацию их дублирования, а также обоснованное взаимодействие линейнофункционального и программно-целевого типов структур;концентрациюправ (полномочий) и ответственности при решении каждой управленческой задачи за счет рационального перераспределения компетенции на каждом уровне управления по горизонтали и делегирования полномочий по вертикали;

полное соответствиеорганизационно-экономического механизма контроля исполнения объему компетенции в области ответственности и прав (полномочий) принятия решений по каждой управленческой задаче .

При создании (преобразовании) государственного органа необходимо, далее, видеть его положениев организационной структуре государственного управления и, следовательно, руководствоваться существующими классификациями государственных органов, особенно тех, которые реализуют функции исполнительной власти. Единой классификации государственных органов, действующих в сфере государственного управления, нет, ибо в каждой стране и в каждый исторический момент она своеобразна и призвана отвечать запросам дня. Но предложены критерии, на основе которых она может проводиться. Такими критериями являются:территориальный масштаб компетенции,исходя из которого органы делятся на федеральные (центральные), органы субъектов федерации, их местные органы, а также органы местного самоуправления;соподчиненность органов между собой,вследствие чего среди них различают вышестоящие и нижестоящие;порядок образования органов,по которому они подразделяются на образуемые (вышестоящим органом в рамках его компетенции) и избираемые (либо населением, либо представительным органом);характер и содержание компетенции,что ведет к разделению на органы общей, отраслевой и межотраслевой (функциональной) компетенции;порядок разрешения вопросов компетенции,служащий основанием для выделения органов коллегиального управления и органов единоличного управления.

По источнику финансированияиногда различают органы бюджетные и экономически самостоятельные (за счет отчислений от управляемых объектов), но представляется, что органы государственного управления (в широком смысле), связанные с властью, должны быть только бюджетными,хотя и сохранять определенную стимулирующую зависимость, обусловленную качеством управления.

Организационная структура государственного управления состоит из множества государственных органов, которые различаются между собой и в то же время могут иметь немало общего, icm. подробно: Мильнер £.3., Евенко Л.И., Рапопорт B.C. Системный подход к организации управления. М., 1983. С. 54 — 61.

тождественного, типичного. Государственные органы, которые характеризуются одинаковым положением и однородностью осуществляемых управленческих функций, обозначают понятием "звено государственно-управляющей системы". Основными признаками, позволяющими относить государственные органы к тому или иному звену организационной структуры управления, служат известная идентичность (совпадение) их правового статуса, структуры и внешних взаимосвязей (как с управляемыми объектами, так и в рамках субъекта государственного управления).

В качестве звеньеворганизационной структуры государственного управления можно рассматривать: Президента Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, другие центральные органы федеральной исполнительной власти; президентов, глав субъектов Федерации, правительства субъектов Федерации, министерства и другие органы исполнительной власти субъектов Федерации; исполнительные органы местного самоуправления. Выделение звеньев организационной структуры государственного управления позволяет вырабатывать для каждого из них типовые правовые статусы, типовые "внутренние" структуры, типовые наборы взаимосвязей в системе государственного управления и, соответственно, анализировать и оценивать их рациональность и эффективность. Статусные элементы звена государственно-управляющей системы в то же время выступают отправными ориентирами для организационного построения конкретного государственного органа. Тем самым в государстве организационный процесс приобретает определенную упорядоченность и экономичность.

Государственные органы в отношении управляемой системы выступают во взаимосвязи и взаимодействии, объединенные в специализированную по тем или иным признакам целостность. Такая целостность образует соответствующую подсистемуорганов в организационной структуре государственного управления. Несмотря на множественность и разнообразие подсистем органов, среди них можно выявить немало общего,определяющего место и роль подсистемы в управлении общественными процессами: в состав подсистемы входят государственные органы, компетенциякоторых сформулирована по какому-либо одному ведущему признаку (область экономики, сферы услуг, функция государственного управления, комплексная программа, территория); между органами, входящими в соответствующую подсистему, устанавливаются прямые структурно-функциональные связи субординации;

каждая подсистема государственных органов внутренне организована(имеет свою собственную структуру), обособлена от других подсистем и возглавляется определенным центром— высшим органом в данной подсистеме; органы и взаимосвязи определенной подсистемы государственных органов обладают значительной устойчивостью, постоянством и выступают вовне (в том числе и в организационной структуре государственного управления) в качестве специфического единого целого; подсистема государственных органов (и входящие в ее состав компоненты) имеют особые,только ей присущие виды взаимодействияс управляемыми объектами и другими подсистемами государственных органов.

Подсистемы государственных органов имеют как вертикальное построение (к примеру, федеральные органы исполнительной власти), так и горизонтальное (органы территориального управления субъекта федерации, города, района). Необходимо рациональное сочетание возможностей и ограничений каждой из подсистем, их взаимодополнение и формирование сбалансированной организационной структуры государственного управления. Это обеспечивается взаимосвязямиее компонентов, благодаря чему достигается целостность подсистем и их объединение в организационную структуру. В качестве существенных выделяются следующие взаимосвязи:построения,через которые происходит установление и преобразование как всей организационной структуры, так и ее подсистем, отдельных органов, а также внутренней организации и состава;функциональные,отражающие каналы формирования и реализации внутренних управленческих функций государственных органов и обеспечивающие целостность и динамичность организационной структуры и ее составных частей; типа "обратная связь",позволяющие постоянно контролировать активность и целесообразность движения и структуры различных звеньев и отдельных органов, проверять их соответствие объективным запросам;информационные,создающие условия взаимообмена информацией между всеми компонентами организационной структуры государственного управления.

Множественность и разнохарактерность компонентов (органов, звеньев, подсистем) организационной структуры государственного управления обусловливают актуальность ее правильного построения, необходимость постоянного совершенствования структур различных звеньев, подсистем, их взаимодействий и,

главное, непрерывной рационализации ее связей с управляемыми процессами. Основная проблема необходимого здесь системного подходазаключается не столько в учете всего многообразия (то есть всей совокупности) связей, существующих в организационной структуре государственного управления, особенно межиндивидуальных, сколько в анализе и построении систематизированной типологии,фиксирующей разнокачественностьсвязей на каждом уровне и в каждом вертикальном срезе. А для этого нужны как соответствующие знания, так и умение применить их на практике.