§ 1. Источники муниципального права
Под источниками муниципального права понимается система нормативных правовых актов общего и специального характера, содержащих нормы муниципального права, а также совокупность правовых обычаев, традиций и юридических прецедентов, применяемых при осуществлении местного самоуправления.
Общие источники - КонституцияРФ, Европейскаяхартияместного самоуправления от 15 октября 1985 г., Европейскаяконвенцияо защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.
Общий характер названных источников объясняется тем, что в них изложены основополагающие нормы-принципы о местной публичной власти. Более подробная система норм муниципального права закреплена в нормативных актах специального характера.
Специальные источники - это федеральные законы, касающиеся становления и развития муниципальной власти; указы Президента РФ, постановления Правительства РФ.
В состав специальных включаются также нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (законы о местном самоуправлении и т.д.), а также принимаемые в системе местного самоуправления. Обычаи, как правило, имеют локальный характер. Их можно отнести к источникам уровня только муниципального образования.
Классификацию источников муниципального права можно проводить также по уровням. В настоящее время сложилось четыре уровня:
1) нормативные правовые акты Российской Федерации, которые подразделяются на две части. Первую часть составляет КонституцияРФ, принятая на всенародном референдуме. Именно в этом заключается особый характер данного источника муниципального права. Вторую часть составляют нормативные акты законодательного органа РФ, Президента РФ и Правительства РФ. К данной группе можно отнести юридический прецедент;
2) нормативные правовые акты субъектов РФ составляют вторую группу источников;
3) международные правовые акты составляют третью группу источников;
4) нормативные акты, принятые в системе местного самоуправления, а также обычаи составляют четвертую группу.
Нормативные правовые акты Российской Федерации.
Основополагающим источником муниципального права является КонституцияРФ, установившая нормы-принципы о местном самоуправлении.КонституцияРФ содержит значительное число норм-принципов муниципального права. При сравнении этого числа с числом норм других отраслей права можно увидеть, что нормы муниципального права стоят на втором месте после норм конституционного права. Они закреплены вгл. 1Конституции, т.е. в главе об основах конституционного строя, вч. 2 ст. 32,ст. ст. 33,72,гл. 8.
Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя России. Глава 8Конституции РФ является одной из специальных глав, потому что она посвящена только местному самоуправлению. В ней закреплены исключительно нормы муниципального права, имеющие свое функциональное предназначение.
Поскольку КонституцияРФ обладает высшей юридической силой и нормы муниципального права занимают значительное место, можно судить о степени значимости и самостоятельности муниципального права в России. Как уже было отмечено,КонституцияРФ относится к нормативным источникам общего характера. Ее нормы устанавливают наиболее общие положения.
Более детальное развитие нормы муниципального права получают в специальном законодательстве. К ним можно отнести Федеральный законот 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 27.05.2014N 136-ФЗ).
К специальным законам в области муниципального права можно отнести также Федеральные законы "О муниципальной службев Российской Федерации", "Об обеспечении конституционных правграждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления".
Источниками муниципального права являются также Федеральный закон"Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Федеральныйзакон"Об образовании в Российской Федерации",ЗаконРФ "О недрах", Федеральныйзакон"Об участии в международном информационном обмене", БюджетныйкодексРФ, ГражданскийкодексРФ, НалоговыйкодексРФ,ЗаконРФ от 14 июля 1992 г. "О закрытом административно-территориальном образовании" и др.
Источниками муниципального права были Указы Президента РФ: от 11 июня 1997 г."Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации"; от15 октября 1999 г."Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации"; от29 мая 1997 г."О совете по местному самоуправлению в Российской Федерации"; от22 июля 1994 г.N 1535 "Об основных положениях государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года" и др. Многие из этих Указов уже утратили свою силу, но тем не менее на первом этапе становления муниципального права они сыграли определенную роль. На их основе были разработаны и приняты федеральные законы и законы субъектов РФ, сформировавших систему муниципального права.
К источникам муниципального права относятся постановления Правительства РФ. Их число ограничено по сравнению с законами и указами Президента РФ.
Источниками муниципального права являются нормативные акты, принимаемые федеральными органами исполнительной власти.
Источниками муниципального права являются также постановления палат Федерального Собрания РФ. Их число также ограничено. К ним можно отнести ПостановлениеГосударственной Думы Федерального Собрания от 10 июня 1994 г. "Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление" <1>.
--------------------------------
<1> Ведомости Федерального Собрания РФ. 1994. N 6. Ст. 284.
Естественными источниками муниципального права можно считать сложившиеся в истории традиции и обычаи, на основе которых формируются нормы по организации, например, общинного самоуправления, казачьего самоуправления. Не исключается возможность повторения исторической эпохи земского самоуправления. В соответствии с традициями и обычаями иногда устанавливается наименование органов местного самоуправления, определяется регламент их деятельности.
Такой подход способствует сближению интересов местной власти и населения, реанимирует принцип построения местного самоуправления снизу - по инициативе самих жителей. При этом формируемые на основе традиций и обычаев нормы муниципального права в большей мере соответствуют фактической жизни, и степень их реализации намного выше, чем у тех, которые навязываются сверху без учета местных традиций и обычаев.
Источником права может выступать юридический прецедент <1>. К прецедентам можно было бы отнести решения высших судебных инстанций по вопросам местного самоуправления, связанным с конституционностью решений, принимаемых в системе местного самоуправления. Вероятность необходимости введения прецедента как источника муниципального права продиктована сегодня наличием массовых нарушений законодательства органами государственной власти и местного самоуправления при осуществлении функций и полномочий.
--------------------------------
<1> Муниципальное право / Под ред. Н.С. Бондаря. М., 2002. С. 47.
Судебные решения могли бы стать дополнительным средством обеспечения исполнения законов.
Международные правовые акты.
В состав источников муниципального права включаются также международные правовые акты, о чем свидетельствует ст. 15Конституции РФ. Норма даннойстатьипрямо устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.
Это означает, что если Российская Федерация присоединилась к таким документам, то она обязана их соблюдать. К таким документам можно отнести Европейскую конвенциюо защите прав человека и основных свобод, Европейскуюхартиюместного самоуправления и др., к которым Россия присоединилась.
КонституцияРФ устанавливает соотношение юридической силы национального законодательства и международных договоров Российской Федерации.
Международному договору Российской Федерации отдается приоритет перед национальным законодательством. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15). Аналогичные правила применяются также и в частном праве.
Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Значительную часть нормативных правовых актов о местном самоуправлении, принимаемых органами государственной власти, составляют законы субъектов Российской Федерации. К ним относятся: конституции республик; уставы краев, областей, автономной области, автономных округов; законы о местном самоуправлении и др.
Подзаконные акты, как правило, издают исполнительно-распорядительные органы субъектов Российской Федерации. К ним можно отнести решения правительств и руководителей республик, администраций или глав администраций субъектов о выделении субсидий, субвенций на покрытие расходов в связи с недостаточностью собственных средств муниципального образования, направлении денежных средств и иных материальных ресурсов на ликвидацию последствий стихийных бедствий и т.д.
Подзаконные акты могут быть изданы также законодательными органами субъектов Российской Федерации.
Нормативные правовые акты, принимаемые в системе местного самоуправления.
Нормативные правовые акты, принимаемые в системе местного самоуправления, составляют подзаконную основу правовой базы муниципальной власти.
В юридической литературе имеются различные точки зрения относительно структуры источников права, принимаемых в пределах муниципального образования. Например, коллективы авторов учебника "Муниципальное право" под редакцией А.М. Никитина <1> и под редакцией Н.С. Бондаря <2> не называют в качестве источников муниципального права решения, принимаемые на референдумах, собраниях, сходах граждан.
--------------------------------
<1> Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. А.М. Никитина. М., 2000. С. 52 - 57.
<2> Муниципальное право / Под ред. Н.С. Бондаря. М., 2002. С. 39 - 45.
О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев <1>, Н.В. Постовой <2> считают, что такие решения составляют основу источников права, зарождающихся в недрах муниципального образования, и обладают высшей юридической силой среди актов, издаваемых в системе местного самоуправления.
--------------------------------
<1> Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 19.
КонсультантПлюс: примечание.
Учебник "Муниципальное право России" (под ред. Н.В. Постового) включен в информационный банк согласно публикации - Юриспруденция, 2015 (издание третье, дополненное и переработанное).
<2> Муниципальное право России. М., 2000. С. 9.
К таким нормативным актам можно отнести уставы муниципальных образований.
С учетом изложенного нормативные акты, принимаемые в системе местного самоуправления, можно классифицировать по субъектам, их издавшим, а также по функциональному признаку.
По субъектам издания они подразделяются на решения, принимаемые:
1) населением на местном референдуме, собрании (сходе) граждан;
2) представительными органами местного самоуправления;
3) исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления общей и специальной компетенции;
4) выборными должностными лицами местного самоуправления и назначаемыми на должность по контракту.
По функциональному признаку они подразделяются на акты:
1) организационно-процессуального характера (регламенты, инструкции);
2) структурно-управленческого характера (положения об органах местного самоуправления и их подразделениях);
3) финансового обеспечения (бюджеты, положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе);
4) территориальной организации муниципальной власти;
5) хозяйственной деятельности органов местного самоуправления;
6) социально-культурной деятельности органов местного самоуправления и т.д.
Функциональные признаки этим не ограничиваются. Их число зависит от инфраструктуры муниципального образования.
Очевидно, что нормы муниципального права и отношения, которые они регулируют, выстраиваются в определенную систему не только на уровне законов, но и нормативных актов, принимаемых в системе местного самоуправления. Следовательно, институты муниципального права можно разделить по уровням: формируемые в федеральном законодательстве, законодательстве субъектов РФ, нормативных актах местного самоуправления.
- Муниципальное право россии
- Общая часть
- Глава I. Общая характеристика муниципального права как отрасли права
- § 1. Понятие муниципального права
- § 2. Предмет муниципального права
- § 3. Методы правового регулирования в муниципальном праве
- § 4. Нормы муниципального права
- § 5. Институты муниципального права
- 5.1. Муниципально-правовой институт территориальной
- 5.2. Институт права муниципальной собственности
- 5.3. Институт местных муниципальных финансов
- 5.4. Социальный и организационный
- § 6. Система муниципального права
- § 7. Принципы муниципального права
- § 8. Функции муниципального права
- § 9. Муниципальное правоотношение:
- 9.1. Содержание муниципального правоотношения
- 9.2. Структура правоотношения
- Глава II. Муниципальное право как наука
- § 1. Источники муниципального права
- § 2. Муниципальное право и местное самоуправление
- Глава III. История местного самоуправления в россии
- Особенная часть
- Глава IV. Понятие местного самоуправления и его основ
- § 1. Понятие местного самоуправления
- 1.1. Понятие местного самоуправления
- 1.2. История развития законодательства
- § 2. Сущность местного самоуправления
- § 3. Основы местного самоуправления:
- Глава V. Территориальная основа местного самоуправления
- § 1. Понятие территориальной основы местного самоуправления
- § 2. Муниципальное образование: проблемы статуса
- Глава VI. Экономическая основа местного самоуправления
- § 1. Понятие и содержание экономической основы
- § 2. Муниципальная собственность: понятие и содержание
- § 3. Правовое регулирование отношений
- § 4. Создание муниципальной и других форм собственности
- § 5. Управление муниципальной собственностью
- § 6. Приватизация муниципальной собственности. Инвестиции.
- Глава VII. Планирование в муниципальном образовании
- § 1. Планирование, его виды и значение в управлении
- 1.1. Понятие планирования, его признаки и виды
- 1.2. Планирование имеет определенные признаки
- 1.3. Принципы планирования
- § 2. Планирование социально-экономического развития
- § 3. Бюджетное планирование как элемент управления
- 3.1. Управление бюджетом - это один из способов
- 3.2. Стадии бюджетного планирования
- § 4. Организационное планирование
- I. Осуществление форм непосредственной демократии.
- II. Сессии представительного органа.
- III. Организация деятельности постоянных комиссий, комитетов.
- IV. Организация деятельности исполнительно-распорядительного органа (администрации).
- V. Организация работы контрольного органа.
- Глава VIII. Финансовая основа местного самоуправления
- § 1. Понятие, содержание и состояние финансовой основы
- § 2. Правовое регулирование отношений
- § 3. Местный бюджет: понятие, структура, источники доходов
- 3.1. Принципы формирования и исполнения местного бюджета
- 3.2. Расходы местных бюджетов
- 3.3. Доходы местных бюджетов
- 3.4. Принцип выравнивания уровней бюджетной обеспеченности
- 3.5. Иные средства финансовой помощи местным бюджетам
- § 4. Бюджетный процесс
- Глава IX. Организационная основа местного самоуправления
- § 1. Проблемы соотношения организационной
- § 2. Понятие и структура органов местного самоуправления.
- 2.1. Понятие и виды органов местного самоуправления
- 2.2. Структура органов местного самоуправления
- 2.3. Представительные органы местного самоуправления
- 2.4. Исполнительно-распорядительные органы
- 2.5. Выборные и другие должностные лица
- § 3. Межмуниципальное сотрудничество
- Глава X. Формы непосредственной демократии в системе местного самоуправления
- § 1. Понятие и система форм прямой демократии
- § 2. Местный референдум
- § 3. Выборы в системе местного самоуправления
- § 4. Отзыв депутатов и выборных должностных лиц
- § 5. Сходы граждан
- § 6. Правотворческая инициатива граждан как форма
- § 7. Обращение граждан в органы местного самоуправления
- § 8. Митинги, демонстрации, шествия, пикетирование, опросы
- § 9. Территориальное общественное самоуправление
- Глава XI. Муниципальные правовые акты
- § 1. Понятие и виды муниципальных правовых актов
- § 2. Устав муниципального образования
- Глава XII. Муниципальная служба в российской федерации
- § 1. Общая характеристика муниципальной службы
- 1.1. Понятие и природа муниципальной службы
- 1.2. Принципы муниципальной службы
- § 2. Должности муниципальной службы
- § 3. Правовое положение (статус) муниципального служащего
- § 4. Порядок поступления на муниципальную службу,
- § 5. Гарантии, общие принципы оплаты труда
- § 6. Кадровая работа в муниципальном образовании
- Глава XIII. Понятие и структура компетенции в системе местного самоуправления
- § 1. Понятие компетенции
- § 2. Составные элементы компетенции
- § 3. Разграничение компетенции
- § 4. Вопросы местного значения
- § 5. Компетенция, осуществляемая жителями,
- § 6. Компетенция органов местного самоуправления
- § 7. Наделение органов местного самоуправления
- § 8. Компетенция выборных должностных лиц
- 8.1. Компетенция главы муниципального образования
- 8.2. Компетенция председателя представительного органа
- Глава XIV. Гарантии местного самоуправления
- § 1. Правовое регулирование гарантий местного самоуправления
- § 2. Виды гарантий местного самоуправления и их реализация
- Глава XV. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Контроль за их деятельностью
- § 1. Понятие ответственности в муниципальном праве
- § 2. Ответственность органов и должностных лиц
- § 3. Ответственность органов и должностных лиц
- § 4. Ответственность органов и должностных лиц
- § 5. Контроль за деятельностью органов
- Глава XVI. Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения москве и санкт-петербурге
- Глава XVII. Особенности организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах, приграничных территориях
- § 1. Местное самоуправление в закрытых
- § 2. Местное самоуправление в наукоградах
- § 3. Местное самоуправление в приграничных территориях
- 1. Подготовка к деловой игре "Разработка проекта
- 2. Деловая игра
- 3. Подготовка к деловой игре "Сельский сход"
- 4. Деловая игра "Сельский сход"