§ 1. Понятие территориальной основы местного самоуправления

и факторы, влияющие на ее формирование

Территориальная организация общества является результатом его развития. Вначале люди жили по признаку родства. Затем при переходе к скотоводству, земледелию территориальная организация стала более выраженной. С зарождением союза общин и городов территориальное деление стало исходным пунктом не только местного самоуправления, но и государства в целом.

Местное самоуправление обладает таким важным природным свойством, как общинность, которая проявляется в том, что местное самоуправление имеет отчетливо выраженную территориальность. Оно осуществляется только там, где реально проживают люди, т.е. в селах, деревнях, поселках и городах до определенной величины <1>.

--------------------------------

<1> Колюшин Е.И. Проблемы концепции местного самоуправления // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М.: Изд-во МГУ, 1995. С. 72.

Территориальное устройство местного самоуправления предполагает разделение населения по территориальному признаку в силу сложившихся историко-географических условий. Если, например, хозяйствующие субъекты объединяют людей профессиональным интересом, то местное самоуправление как публичная власть предполагает территориальную их организацию. Оно строится на ограниченной территории. Нормативные акты, принимаемые при реализации властных полномочий, действуют только в пределах этой территории. Жители и органы местного самоуправления реализуют свои властные полномочия только в пределах определенной территории.

Под территориальной основой местного самоуправления следует понимать совокупность отношений, возникающих по поводу его территориального устройства.

Можно обозначить следующие отношения, складывающиеся по поводу территориального устройства.

Во-первых, это отношения, складывающиеся между органами государственной власти и гражданами по поводу определения территорий, в пределах которых может функционировать местное самоуправление. Эти отношения имели место при принятии КонституцииРоссийской Федерации на референдуме.

Президент Российской Федерации вынес проект КонституцииРоссийской Федерации на референдум страны. Встатье 131проекта Конституции было предложено гражданам осуществлять местное самоуправление в городских, сельских поселениях и на других территориях. В данном случае в качестве субъектов отношений по поводу территориального устройства местного самоуправления, с одной стороны, выступает орган государственной власти, с другой - граждане всей страны. Таким образом, была решена задача территориального устройства местного самоуправления в масштабе страны.

Во-вторых, это отношения, складывающиеся между жителями и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. На уровне субъектов Российской Федерации могут быть проведены консультативные референдумы с вопросом о территориальном устройстве местного самоуправления. В данном случае органы государственной власти субъекта РФ вступают в отношения с жителями для изучения их мнения. Затем на основе результатов референдума может быть принят закон о территориальном устройстве местного самоуправления.

В-третьих, отношения по поводу территориального устройства местного самоуправления складываются при установлении и изменении границ муниципального образования. Инициатива о рассмотрении таких вопросов, в соответствии с ч. 1 ст. 12Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (2003 г.), может исходить от населения, органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ, федеральных органов государственной власти. Все эти субъекты являются участниками отношений, складывающихся в результате их действий по поводу установления и изменения границ муниципального образования.

В-четвертых, отношения, складывающиеся между жителями, органами местного самоуправления, органами государственной власти при установлении границ территорий муниципальных образований, при изменении границ муниципального образования (ст. 12Закона "Об общих принципах..." 2003 г.), преобразовании муниципальных образований (ст. 13данного Закона).

Все эти отношения регулируются нормами права, закрепленными в КонституцииРоссийской Федерации, Федеральномзаконе"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", конституциях, уставах, законах субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований.

В этой связи уместно вести речь об институте муниципального права, который представляет собой совокупность норм муниципального права, регулирующих отдельную группу общественных отношений в системе местного самоуправления по поводу его территориального устройства.

Территориальное устройство местного самоуправления ранее было обусловлено рядом критериев. Границы территории Федеральный закон"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.) связывал с наличием муниципальной собственности, местного бюджета и выборных органов местного самоуправления. Изст. 1названного Закона вытекает, что муниципальное образование с его границами может быть создано только при наличии населения, муниципальной собственности, местного бюджета и органов местного самоуправления.

Получалось, что без этих атрибутов муниципальное образование не существует, а значит, не существует и территориальная организация местного самоуправления. Выходит, что судьба местного самоуправления зависит от наличия совокупности атрибутов: населения, собственности, местного бюджета и избираемых населением органов местного самоуправления.

Территориальная основа местного самоуправления как основа публичной муниципальной власти является одним из неотъемлемых его признаков, так как любая публичная власть предполагает территориальную организацию.

В силу этого в новом Законе введена главапод названием "Принципы территориальной организации местного самоуправления".

Территориальная основа местного самоуправления имеет внутреннее содержание, которое предусматривает создание муниципального образования, состав территории муниципального образования, порядок изменения границ муниципального образования. При этом существует несколько способов изменения границ территорий. К ним можно отнести объединение территорий нескольких муниципальных образований, выделение и присоединение территории.

Факторы, оказывающие влияние на формирование территориальной основы местного самоуправления, закреплены вст. 1Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.).

В новом Законеэти факторы "разбросаны" по всему тексту и не сконцентрированы.

А. Наличие населения на территории, где устанавливается местное самоуправление.

Местное самоуправление устанавливается только при наличии жителей в пределах той или иной территории. Обязательность наличия жителей вытекает из КонституцииРоссийской Федерации, Федеральногозакона"Об общих принципах организации...", конституций, уставов, законов о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации, а также уставов муниципальных образований.Статья 130Конституции Российской Федерации устанавливает, что местное самоуправление осуществляется "населением", "гражданами". Федеральный закон вст. 3устанавливает право жителей на местное самоуправление. Жители осуществляют местное самоуправление с применением различных форм непосредственной и представительной демократии. Сообщество жителей является первичным признаком возможного наличия местного самоуправления.

Статья 131 (ч. 1)Конституции Российской Федерации установила, что местное самоуправление осуществляется в "поселениях" городского и сельского типа, т.е. в населенных пунктах.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (2003 г.) (ст. 2), определяя муниципальное образование, устанавливает, что это городское, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением либо внутригородская территория города федерального значения, т.е. муниципальное образование определяется через родовой термин "поселение", называя при этом виды этих поселений.

Очень важным является вопрос о численности населения. От этого зависит необходимость избрания представительного органа местного самоуправления. Федеральный закон1995 г. не предусматривал критерий численности, при которой нецелесообразно формировать представительный орган. В то же времяп. 6 ст. 15ист. 24указанного Закона допускали возможность замены представительных органов собраниями и сходами граждан.

В Федеральном законе"Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (2003 г.) такой критерий предусмотрен. В соответствии сост. 2названного Закона под муниципальным образованием понимается городское или сельское поселение... Согласноп. 8 ч. 1 ст. 11данного Закона статусом сельского поселения с учетом плотности поселения субъекта РФ и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек. Впункте 9 ч. 1 этой же статьиустановлено, что на территории с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения, значит, населенный пункт с численностью населения более 100 человек уже может наделяться таким статусом.Законустановил верхнюю и нижнюю планки численности населения, при которых территория наделяется или не наделяется статусом муниципального образования. Таким образом, территория, на которой проживает от 100 до 1000 человек, может обрести статус муниципального образования.

Муниципальное образование должно иметь представительный орган. Такое правило установлено в ч. 3 ст. 35Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (2003 г.; в ред. от 27.05.2014N 136-ФЗ).

Закон1995 г., как уже отмечалось, не предусматривал критерия численности населения для установления статуса муниципального образования. Результатом стало следующее.

В соответствии с данными Центральной избирательной комиссии РФ по состоянию на 13 сентября 1999 г. в 534 муниципальных образованиях 15 субъектов РФ выборные органы местного самоуправления отсутствуют. Их заменяют собрания и сходы. При этом число избирателей таких поселений колеблется от 27 до 6983 человек. В более чем 90% муниципальных образований, не имеющих представительных органов местного самоуправления, число избирателей составляет от 100 до 1200 человек <1>.

--------------------------------

<1> Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации. М., 1999. С. 29.

Зарубежный опыт свидетельствует о том, что численность населения оказывает влияние на формирование представительных органов местного самоуправления. Их создание иногда ставится в зависимость от числа граждан, проживающих на соответствующей территории. Так, в Великобритании муниципальные советы приходов с населением от 200 до 300 человек формируются советом графства только по ходатайству приходских собраний избирателей: в приходах с меньшим числом жителей ходатайство об образовании совета удовлетворяется по усмотрению графства <1>. Как видим, численность населения оказывает влияние на формирование органов местного самоуправления. Эта норма действует в масштабе государства. Она нацелена на обеспечение реальности местного самоуправления.

--------------------------------

<1> Барабашев Г.В. Муниципальные органы США и Великобритании // Местное самоуправление. М.: Изд-во МГУ, 1996. С. 49.

Б. В соответствии с нормами Закона"Об общих принципах..." (1995 г.) на данной территории должна присутствовать муниципальная собственность, которая может включать в себя движимое и недвижимое имущество. Это земля, здания, сооружения, дороги, муниципальный транспорт, различные коммуникации и т.д. Такое требование было обусловлено тем, что муниципальная власть может быть реализована только в том случае, если она обладает материальной основой.

Территориальная основа обусловлена наличием элементов экономической основы. Эти два понятия - "территория" и "экономика" взаимосвязаны и взаимообусловлены.

В Законе(2003 г.) такой признак муниципального образования в определении отсутствует.

Все вышеназванные факторы взаимосвязаны и взаимообусловлены. Увеличивается численность населения, соответственно, растет потребность в увеличении мест приложения труда, в жилищном строительстве. Это требует развития производственной и социальной инфраструктуры. Новые производственные объекты и жилищное строительство вызывают необходимость расширения границ муниципального образования. Кроме того, производственные и иные предприятия являются источниками пополнения местного бюджета, средства которого направляются на решение задач социально-экономического характера. Без всего этого территориальная муниципальная власть не в состоянии функционировать самостоятельно.