2. Система адміністративного права і його джерела

Адміністративне право як галузь права України - це цілісна сис­тема правових норм, що має чітку внутрішню організацію, побудову.

В основі побудови системи адміністративного права є масштаб­ність дії адміністративно-правових норм. Відповідно, розрізняють норми, які дозволяють поєднати єдині основи державного управління (загальне) і специфіку функціонування апарату управління в межах окремих галузей чи сфер управління (особливе).

Система адміністративного права складається, таким чином, з двох частин: Загальної і Особливої.

Загальна частина поєднує норми, що мають загальний характер і властиві для всієї системи державного управління, для всіх його га­лузей і сфер. Це - адміністративно-правові норми, які закріплюють:

- основні принципи здійснення державного управління;

- адміністративно-правовий статус суб'єктів адміністративного права (органів виконавчої влади, державних службовців, під­приємств, установ, організацій і громадян);

- форми і методи здійснення управлінської діяльності (видання юридичних актів, переконання і примус тощо);

- відповідальність за вчинення адміністративних правопорушень;

- порядок адміністративно-процесуальної діяльності;

- порядок забезпечення законності в державному управлінні. Особлива частина поєднує норми, які діють в масштабі галузей

і сфер державного управління. Це - адміністративно-правові нор­ми, які визначають організацію управління економічною, соціаль­но-культурною, адміністративно-політичною сферами та окремими галузями суспільного життя держави.

Кожна із зазначених сфер державного управління регулюється як загалом, так і окремо за галузями. Наприклад, економічна сфера має такі галузі управління: промисловість; сільське господарство і агропромисловий комплекс; капітальне будівництво і житлово-ко­мунальне господарство; транспорт і дорожнє господарство; торгівля і зовнішні економічні зв'язки; зв'язок тощо.

Особлива частина адміністративного права конкретизує норми Загальної частини, виходячи із специфічних умов їх застосування, наприклад, в межах певної галузі державного управління.

Різноманітні управлінські відносини, що регулюються адмі­ністративним правом, можна конгломерувати в однорідні блоки. Йдеться про вирізнення певних груп адміністративно-правових норм за ознакою регулювання однорідних адміністративно-право­вих відносин, тобто правових інститутів. Так, в адміністративно­му праві розрізняють такі правові інститути:

- суб'єкти адміністративного права;

- акти управління;

- адміністративна відповідальність;

- контроль і нагляд;

- державна служба;

- правовий статус громадян та ін.

Кожен із таких правових інститутів може мати одночасно норми як Загальної, так і Особливої частин адміністративного права.

Норми вказаних адміністративно-правих інститутів регулю­ють відносини, які мають спільний характер для всіх напрямків управлінської діяльності. Водночас, норми адміністративного пра­ва групуються шляхом Вирішення норм, що регулюють відносини в певних сферах державного управління (наприклад, господарська, адміністративно-політична сфери), або в окремих його галузях (на­приклад, промисловість, торгівля, охорона здоров'я).

Адміністративне право поділяється також на матеріальну і про­цесуальну частини.

Норми матеріального адміністративного права закріплюють систему органів виконавчої влади держави, їх компетенцію, струк­туру, а також права і обов'язки громадян, підприємств, установ, ор­ганізацій, посадових осіб у сфері державного управління.

Процесуальні норми регламентують порядок реалізації мате­ріальних норм, процедуру їх здійснення у сфері виконавчої і роз­порядчої діяльності. Процесуальні адміністративно-правові норми часто встановлюють порядок реалізації матеріальних норм не тіль­ки адміністративного, а й інших галузей права (трудового, екологіч­ного, фінансового та ін.).

Адміністративне право не має єдиного універсального процесу, як в кримінальному та цивільному праві (кримінально-процесу­альне та цивільно-процесуальне право). Адміністративний про­цес має багато різновидів, що визначається широтою і розмаїттям суспільних відносин, які регулюються нормами адміністративного права. Наприклад, навіть у сфері вирішення індивідуальних справ, одна процедура встановлена щодо надання житла, інша - щодо видачі дозволу на придбання мисливської рушниці, третя - для вирішення питання про приймання на навчання до навчальних закладів, четверта - для вирішення справ про адміністративні правопорушення. Водночас, наведені вище та інші процеси мають певні спільні риси, що є підставою, на наш погляд, для вирізнення особливої галузі права - адміністративно-процесуального права і його кодифікації окремо від адміністративного права. Сьогодні така точка зору має як своїх прибічників, так і опонентів серед учених-юристів. Це питання не вирішене, тому що у багатьох джере­лах адміністративного права містяться одночасно і матеріальні і процесуальні норми.

В окремих літературних джерелах інколи розрізняють третю части­ну адміністративного права - Спеціальну. Спеціальна частина адміні­стративного права, на думку авторів, складається норм, що регулюють адміністративно-правову діяльність суб'єктів управління конкретни­ми сферами. Наприклад, адміністративна діяльність органів внутріш­ніх справ, адміністративна діяльність органів митного контролю.

На нашу думку, Спеціальну частину складають процесуальні норми Особливої частини адміністративного права і відокремлення Спеціальної частини є недоцільним.

Ми розглянули систему адміністративного права, тобто його внутрішню побудову і взаємозв'язки між окремими нормами, части­нами та адміністративно-правовими інститутами. Тепер необхідно розглянути, конкретні форми відображення норм адміністративно­го права, тобто його джерела.

Джерелом адміністративного права є правотворчий акт органу законодавчої або виконавчої влади держави, що містить адміністра­тивно-правові приписи, за допомогою яких і здійснюється регулю­вання виконавчо-розпорядчої діяльності.

Якщо в правовому акті поряд із нормами адміністративного пра­ва містяться норми інших галузей права (цивільного, кримінального та ін.), то для адміністративного права він буде джерелом у тій час­тині, яка наповнена адміністративно-правовими приписами. Норми адміністративного права містяться в різних за своїм походженням і значенням нормативних актах. Основою для класифікації джерел адміністративного права є їх юридична сила.

Головним джерелом адміністративного права є Конституція України, яка визначає основи суспільного ладу і політики держа­ви, закріплює основні права, свободи і обов'язки громадян, регулює основні принципи організації і діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади держави.

Наступним джерелом є така юридична одиниця як міжнарод­ний договір, що пройшов ратифікаційну процедуру у Верховній Раді України. Згідно з концепцією примату міжнародного права, яку підтримує Україна, положення, що містяться в таких актах є апріорними щодо інших юридичних регуляторів національного характеру.

Серед законів України особливе місце посідають комплексні за­кони, які називають кодексами. У кодексах зібрані за певними кри­теріями, узгоджені і розміщені у визначеному порядку правові нор­ми, що регулюють окрему сферу чи галузь управління. Наприклад, Кодекс України про адміністративні правопорушення, Повітряний кодекс, Митний кодекс та ін. Загалом в Україні розроблені і при­йняті 17 кодексів.

На третьому місці, за юридичною силою, є закони України. Вони, своєю чергою, поділяються на конституційні закони і закони, прийняті в порядку поточного законодавства. Конституційні зако­ни, наявність яких передбачена Конституцією України, містять нор­ми, які встановлюють систему органів виконавчої влади, принципи їх діяльності, визначають коло основних прав і обов'язків громад­ських організацій та громадян у сфері управління та ін. Наприклад, закони України "Про громадянство", "Про місцеве самоврядування в Україні".

Конституційні закони мають вищу юридичну силу і є, як і Кон­ституція України, юридичною основою для поточного законодав­ства.

Закони, які приймаються в порядку поточного законодавства, регулюють різні боки соціально-політичного, господарського, куль­турного життя країни. Вони деталізують і конкретизують основні положення Конституції України та конституційних законів. Такими є, наприклад, закони "Про основи містобудування", "Про оперативно-розшукову діяльність", "Про попереднє ув'язнення".

Наступними, за юридичною силою, нормативно-правовими ак­тами є укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, різні положення, правила, інструкції, статути та інші до­кументи, затверджені постановами Верховної Ради України та Кабі­нету Міністрів України (наприклад, Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ). Вони містять значну кількість норм адміністра­тивного права і регулюють окремі питання державного управління в господарській, соціально-культурній і адміністративно-політичній сферах державного управління.

Особлива роль як джерелам адміністративного права належить нормативно-правовим актам міністерств, державних комітетів, ін­ших центральних відомств. Такими нормативними актами є на­кази, положення, інструкції, які містять адміністративно-правові норми, що регулюють суспільні відносини у відповідних галузях і сферах державного управління. Деякі з цих джерел містять нор­ми адміністративного права, обов'язкові не лише для підвідомчих органів і посадових осіб, але й для інших органів, відомств, під­приємств, установ, організацій і громадян. Наприклад, Інструкція МВС України щодо порядку придбання мисливської вогнепальної зброї.

Значна кількість норм адміністративного права міститься в нор­мативних актах, що приймаються місцевими органами виконавчої влади і місцевого самоврядування України.

Окрему групу складають накази керівників державних об'єднань, підприємств, установ і організацій. Норми адміністра­тивного права є в спільних актах управління, виданих державними і недержавними органами (наприклад, адміністрацією підприємства і професійними спілками, громадськими організаціями і т.п.).

І, нарешті, нормативні акти громадських організацій, якщо вони затверджені, або санкціоновані державними органами і містять пра­вила, які регулюють будь-які сторони державного управління.

На завершення висвітлення цього питання слід коротко зупини­тися на проблемі систематизації адміністративного права.

Систематизація адміністративного права здійснюється у двох формах: у вигляді інкорпорації та кодифікації.

Інкорпорація передбачає зібрання окремих нормативних актів, витягів із них і розміщення їх у певній послідовності. Підставою ін­корпорації є певний напрямок діяльності, окреме питання чи коло споріднених питань. Наприклад, приватизація майна, земельна ре­форма. Інкорпорація може проводитися будь-якими органами і має неофіційний характер. Вона покликана полегшити користування нормативною базою різними категоріями громадян.

Кодифікація означає не тільки зібрання нормативно-правового матеріалу та його розміщення у певному порядку, але й перегляд нормативних актів з метою усунення протиріч між ними, внесення змін до існуючих, створення нових і ліквідацію застарілих правових норм, а отже - передбачає зміну нормативного матеріалу актів.

Кодифікація має тільки офіційний характер. Кодекси - це комп­лексні закони, які приймаються Верховною Радою України.

У зв'язку з тим, що норми адміністративного права регулюють дуже широку і багатогранну сферу суспільних управлінських від­носин, їх кількість переважає всі інші галузі права. Ця обставина ви­кликає необхідність систематизації: інкорпорації, а де можливо, - і кодифікації адміністративно-правових норм. Проте це неможливо зробити в одному нормативному документі. На сьогодні, ми може­мо сказати, що адміністративне право кодифіковане лише частково. Прикладом є Кодекс України про адміністративні правопорушення, Повітряний, Митний кодекси та ін.

У науковій юридичній літературі розглядаються питання про ко­дифікацію норм адміністративного права за його інститутами.

У сучасних умовах ведеться робота з підготовки нового Кодексу України про адміністративні правопорушення, розробляється По­датковий кодекс. Виникла необхідність проведення в Україні адмі­ністративної реформи, а це потребує докорінної зміни чинного адмі­ністративного законодавства.