§ 4. Функции Банка России и функции его подразделений

Функции центрального банка - это основные направления его деятельности в сфере регулирования денежно-кредитной и финансовой систем, а также банковской деятельности. При этом банковское регулирование детерминировано спецификой его объектов. Такими объектами являются денежно-кредитная система, финансовая система и банковская деятельность.

В функциях центрального банка проявляется его сущность. Как уже отмечалось, она обусловлена двумя причинами: необходимостью регулировать, с одной стороны, денежную систему, а с другой - финансовую. Поэтому в известном смысле функции центрального банка производны не только от потребностей регулирования денежной и системы, но и от сущности и функций государства.

Все функции по степени их конкретизации можно разделить на общие и конкретные.

К общим функциям относятся такие, которые, так или иначе, проявляются в любой деятельности центрального банка. Это функции банковского регулирования и банковского надзора. Поскольку они являются общими, то их можно рассматривать не только как основные направления деятельности, но и как виды деятельности центрального банка.

Функции реализуются с помощью определенных законами методов и форм банковской деятельности, к которым относятся;

а) правотворческая,

б) организационная,

в) исполнительная,

г) правоприменительная,

д) правоохранительная деятельность центрального банка. Правотворческая форма осуществления функций выражается в издании банковских норм.

Организационная форма осуществления функций означает различные мероприятия по управлению процессами регулирования и банковского надзора.

Исполнительная - непосредственная деятельность служащих центрального банка (исполнение ими своих функциональных обязанностей).

Возможность и эффективность банковского регулирования во многом предопределены особенностями общественных отношений. Регулировать можно конкретные волевые общественные отношения, возникающие, например, в связи с принятием решения об эмиссии, заключении договора между центральным банком и коммерческим банком о ломбардном кредите. Но есть и такие объективно складывающиеся общественные отношения, которые не зависят или только отчасти зависят от регулирования со стороны центрального банка. Например, если денежная база в определенной мере зависит от усилий центрального банка, то этого нельзя сказать в отношении всей денежной массы, рост которой зависит от множества факторов, большая часть которых может только прогнозироваться. В этих случаях речь может идти только о косвенном, а не прямом регулировании денежной массы в обращении.

Существует сфера независимых экономических (базисных) отношений, развитие которых только в долгосрочной перспективе зависит от деятельности центрального банка. Это все те общественные отношения, которые в совокупности представляют собой, реальный сектор экономики. Причем ошибочными решениями его можно быстро разрушить, но создавать его можно только постепенно и настойчиво, даже самыми правильными и наиболее целесообразными средствами денежно-кредитной политики (инвестиции в экономику, долгосрочные кредиты, высокий уровень доверия к банкам со стороны вкладчиков и различных клиентов и т.п.). Мгновенных результатов здесь, как правило, не бывает.

Прямое и даже косвенное регулирование здесь не эффективно; речь должна идти не о регулировании, а о воздействии на эти общественные отношения со стороны центрального банка. Результат такого воздействия зависит не только от усилий центрального банка, но и от того, насколько эффективна экономическая деятельность в целом.

Таким образом, следует различать, с одной стороны, прямое и косвенное регулирование, а с другой - регулирование и воздействие на денежно-кредитную, финансовую и банковскую системы со стороны центрального банка.

В специальной литературе высказываются различные мнения по проблеме понятия и видов банковского регулирования.

Так, Н.Ю. Ерпылева пишет, что "банковское регулирование - это система специфических правил поведения нормативного характера, сформулированных государственными органами (например, парламентом в виде законов), иными властными структурами (например, Центральным банком в виде инструкций), а также негосударственными саморегулируемыми организациями (например, Ассоциацией банков в виде Кодекса банковской практики), которые имеют своей целью ограничение банковской активности и главным образом банковских операций"*(229).

В этом определении акцентируется внимание на нормах, чего, на наш взгляд, недостаточно. Нормы - это только начальный элемент в системе и механизме регулирования банковских отношений. Следующий элемент - реализация этих норм. Может получиться, что все необходимые нормы есть, но они не применяются или применяются недостаточно. Например, могут быть изданы законы, регламентирующие банковскую деятельность, но одного этого мало. Нужна законность - точное соблюдение законов. В противном случае нет оснований для утверждения о том, что банковская деятельность регулируется центральным банком.

То же можно сказать и об установленных центральным банком финансовых нормативах, с помощью которых регулируется достаточность капитала, надежность, ликвидность и платежеспособность кредитных организаций. Ведь если эти нормативы установлены, но не выполняются и тем самым создается угроза для законных интересов акционеров и вкладчиков, то ни о каком регулировании речь идти не может.

Вот почему мы полагаем, что банковское регулирование включает банковские нормы и практику их применения. С этой точки зрения можно говорить об уровне законности в банковской деятельности, о степени надежности кредитных организаций, о том, насколько они соблюдают установленные для них нормативы.

Следует согласиться с мнением, что существуют два вида банковского регулирования: валютное и пруденциальное.

Задача валютного регулирования - проведение разумной денежно-кредитной политики в условиях рыночной экономики. Она является инструментом достижения макроэкономических целей государства. Задача пруденциального регулирования - обеспечение стабильности и надежности банков, защита интересов акционеров и вкладчиков.

По мнению Н.Ю. Ерпылевой, пруденциальное регулирование имеет две цели: 1) защиту вкладчиков как потребителей банковских услуг от риска краха каждого конкретного банка; 2) защиту банковской системы в целом от рисков возможной "цепной реакции" кризисов ряда банков*(230). Далее указанный автор различает, в соответствии с этими целями, три функции пруденциального регулирования: 1) превентивную (деятельность по минимизации рисков в работе банков); 2) защитную (защита интересов вкладчиков в случае конкретного банка); 3) обеспечительную, призванную обеспечить финансовую поддержку конкретного банка в случае, если он находится в кризисном состоянии. Центральный банк в этой ситуации выступает в роли кредитора последней инстанции*(231).

С этим можно согласиться, но с некоторыми оговорками.

Во-первых, вкладчики не являются потребителями услуг. Потребление услуг возможно только в том случае, если услуга полностью потребляется, а не используется для создания прибавочной стоимости. В этом смысле, на наш взгляд, законодательство несовершенно - оно не позволяет провести грань между рантье и потребителем. Но, во всяком случае, на сегодняшний день закон не создает возможности рассматривать вкладчика как потребителя.

Во-вторых, защитная функция имеет более широкое значение. Она включает защиту не любых интересов вкладчиков, а только тех, которые являются публичными интересами. Причем защищаться должны все публичные интересы в сфере банковской деятельности.

Третья функция - обеспечительная - одновременно может быть валютной в тех случаях, когда Банк России выдает стабилизационные кредиты для поддержания проблемного банка.

Помимо указанных общих функций центрального банка, есть и конкретные функции. Здесь мы их перечислим, а подробнее будем рассматривать в главе IV. Они приводятся в ст. 4 Федерального закона, в которой предусматривается, что Банк России выполняет следующие функции:

"1) во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику;

2) монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение;

2.1) утверждает графическое обозначение рубля в виде знака;

3) является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему их рефинансирования;

4) устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации;

5) устанавливает правила проведения банковских операций;

6) осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, если иное не установлено федеральными законами, посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов;

7) осуществляет эффективное управление золотовалютными резервами Банка России;

8) принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает их;

9) осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп (далее - банковский надзор);

10) регистрирует эмиссию ценных бумаг кредитными организациями в соответствии с федеральными законами;

11) осуществляет самостоятельно или по поручению Правительства Российской Федерации все виды банковских операций и иных сделок, необходимых для выполнения функций Банка России;

12) организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль в соответствии с законодательством Российской Федерации;

13) определяет порядок осуществления расчетов с международными организациями, иностранными государствами, а также с юридическими и физическими лицами;

14) устанавливает правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы Российской Федерации;

15) устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю;

16) принимает участие в разработке прогноза платежного баланса Российской Федерации и организует составление платежного баланса Российской Федерации;

17) устанавливает порядок и условия осуществления валютными биржами деятельности по организации проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты, осуществляет выдачу, приостановление и отзыв разрешений валютным биржам на организацию проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты;*(232)

18) проводит анализ и прогнозирование состояния экономики Российской Федерации в целом и по регионам, прежде всего денежно-кредитных, валютно-финансовых и ценовых отношений, публикует соответствующие материалы и статистические данные;

18.1) осуществляет выплаты Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации, в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральным законом; (п. 18.1 введен Федеральным законом от 29.07.2004 N 97-ФЗ)

19) осуществляет иные функции в соответствии с федеральными законами.

Для реализации этих функций в структуре Банка России создаются подразделения, которые их осуществляют.

В функциях подразделений Банка России проявляются функции Банка России в целом. При этом связь между конкретными функциями Банка России и функциями его подразделений проявляется как общее и особенное.

Чаще всего среди функций подразделения Банка России выделяется та, которая для этого подразделения является главной. Например, в соответствии с функцией валютного контроля в Банке России созданы соответствующие валютные департаменты, управления и отделы. Эта функция для них является главной.

Но это отнюдь не означает, что другие функции не относятся к данным подразделениям. Те функции, которые являются доминирующими для других департаментов, управлений и отделов, здесь интегрируются в качестве дополнительных.

В итоге можно заключить, что функции Банка России проявляются в деятельности его подразделений либо непосредственно, либо опосредованно.