4. Экономическая основа правового статуса Банка России. Отмена Устава Банка России

При рассмотрении вопроса об экономической основе правового статуса Банка России коснемся для начала в самых общих чертах его истории.

Ранее действовавший Устав Центрального банка РСФСР (Банка России), утвержденный Постановлением Президиума ВС РСФСР от 24 июня 1991 года, в соответствии со ст. 4 Федерального закона от 26 апреля 1995 года N 65-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)" признан утратившим силу*(210).

В этом Уставе были закреплены многие аспекты правового положения Банка России. В ст. 1 Устава, которая называлась "Правовая основа создания и деятельности Центрального банка РСФСР (Банка России), его правовой статус", было сказано: "Центральный банк РСФСР является главным банком Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. Банк России подотчетен Верховному Совету РСФСР", и далее в Уставе говорилось, что Банк России является юридическим лицом, обладает обособленным имуществом, может от своего имени приобретать права и нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде, арбитражном суде или третейском суде*(211).

В ст. 4 того же Устава было сказано: "Имущество Банка России составляют его денежные, включая собственные золотовалютные резервы, и иные материальные ценности, стоимость которых отражается в балансе Банка России. Это имущество принадлежит Банку России на праве полного хозяйственного ведения"*(212).

Термин "полное хозяйственное ведение" позже исчез вместе с отменой Устава, и в самом Федеральном законе он уже не был использован.

В ст. 9 Устава предусматривалось, что "страховой фонд банковской системы создается в Банке России в установленном им порядке как за счет обязательных отчислений от прибыли коммерческих банков и других кредитных учреждений, получивших от Банка России лицензии на осуществление банковских операций, так и за счет отчислений от прибыли Банка России. Эти средства используются для страхования депозитов (вкладов) клиентов и страхования участников фонда в случае их банкротства, а также для компенсации потерь участников фонда при предоставлении ими кредитов по льготным процентным ставкам, устанавливаемым Банком России"*(213).

Это весьма полезное для общества правило также было утрачено с отменой Устава. В Федеральном законе оно уже не было воспроизведено.

Между тем это очень важный вопрос ответственности Банка России перед вкладчиками. Поэтому можно сказать и так, что отмена Устава как бы снимала некоторую экономическую, а значит, и юридическую ответственность в этой области денежно-кредитных отношений.

Но здесь есть и некоторая предыстория, которая показывает отношение Банка России к такому вопросу, как интересы вкладчиков.

Как уже отмечалось, Банк России в большей мере заинтересован в решении проблем банковской системы, за состояние которой он отвечает, и в меньшей степени - во вкладчиках. В тех случаях, когда приходится выбирать между банками и вкладчиками, Банк России выбирает банки. Экономическая сторона дела понятна. Что касается юридической стороны, то здесь может возникать сомнение в правомерности выбора.

Этот вывод основывается на самых очевидных фактах.

Так, например, если мы зададимся вопросом о том, почему не был в свое время создан фонд страхования депозитов, то обнаружим следующее. Внимательный анализ позволяет сделать вывод о том, что правовых оснований для принятия решения Банком России о возврате денежных средств из фонда страхования депозитов не было.

Банк России ссылался на указы Президента РФ, но там речь шла совершенно о другом. Для этого достаточно сравнить указы Президента РФ с телеграммами Банка России.

Итак, в п. 1 Указа Президента РФ от 28 марта 1993 года N 409 "О защите сбережений граждан Российской Федерации"*(214)говорится: "1. Признать целесообразным создание Федерального фонда страхования активов банковских учреждений России, образуемых за счет привлечения вкладов (депозитов) граждан Российской Федерации (далее - Фонд)... 3. Рекомендовать Центральному банку Российской Федерации передать в Фонд перечисленные коммерческими банками отчисления, производимые в 1992-1993 годах в фонд страхования депозитов. 4. Рекомендовать Сберегательному банку Российской Федерации повысить процентные ставки по срочным вкладам населения".

А теперь сравним эти указания с телеграммами Банка России. В телеграмме Банка России от 18 октября 1993 года N 62 сказано: "...в соответствии с решением Совета директоров Банка России от 22-23 сентября 1993 года (протокол HР-40) с 1 января 1994 года прекращается формирование фонда страхования коммерческих банков от банкротств и фонда страхования депозитов в коммерческих банках, учитываемых на балансе Банка России. Признано целесообразным передать в дальнейшем в соответствии с п. 3 Указа Президента Российской Федерации от 28 марта 1993 года "О защите сбережений граждан Российской Федерации" средства, перечисленные в 1991-1993 годах банками в фонд страхования депозитов в коммерческих банках, в создаваемый федеральный фонд обязательного страхования денежных вкладов (депозитов) и счетов населения в качестве страховых взносов коммерческих банков. Ранее перечисленные средства в фонд страхования коммерческих банков от банкротств будут возвращаться коммерческим банкам"*(215).

В действительности же, как мы видели, в Указе Президента ничего не говорилось о возврате взносов.

В последующей телеграмме Банка России от 10 мая 1994 года N 118-94 говорится: "Во исполнение решения Совета директоров Банка России о прекращении формирования фонда страхования коммерческих банков от банкротств и фонда страхования депозитов в коммерческих банках сообщаем, что ранее перечисленные в 1991-1993 годах средства в фонд страхования коммерческих банков от банкротств подлежат возврату коммерческим банкам на основании письменных заявлений банков..."*(216)

(Попутно заметим, что весьма интересна и та оценка, которую дал Конституционный Суд РФ затягиванию вопроса о защите вкладов)*(217).

С учетом сказанного можно предположить, что отмена Устава Банка России каким-то образом связана и с отказом от обязанностей в отношении фонда страхования депозитов.

В законодательстве экономическая основа Банка России была сформулирована следующим образом.

В ст. 2 Федерального закона от 2 декабря 1990 года "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (в редакции от 26 апреля 1995 г.) говорилось: "Уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. В соответствии с целями и в порядке, которые установлены настоящим Федеральным законом, Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России. Изъятие и обременение обязательствами имущества Банка России без согласия Банка России не допускаются. Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов. Банк России не регистрируется в налоговых органах. Банк России является юридическим лицом. Банк России имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и своим наименованием. Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами"*(218). Потом в новом Федеральном законе от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" такая норма о налогах была отменена.

Вот как теперь сформулирована статья 2 Федерального закона от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - Федеральный закон): "Уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. В соответствии с целями и в порядке, которые установлены настоящим Федеральным законом, Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы Банка России. Изъятие и обременение обязательствами указанного имущества без согласия Банка России не допускаются, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами.

Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов".

Итак, в Федеральном законе сказано, что "уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью". И как мы видим, Банк России владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом. В этом смысле его организационно-правовая форма не охватывается никакими нормами ГК РФ. И это не должно удивлять. Более того такая ситуация объясняется спецификой правового статуса Банка России, его независимостью от органов государственной власти. Ничего здесь не нужно менять только потому, что есть ГК РФ. Основные постулаты гражданского права сформировались давно, намного раньше, чем возникли центральные банки. Поэтому невозможно все уложить в те рамки, которые появились в те времена, когда деньги обменивались на золото и серебро, и когда существовал золотой стандарт. Мир изменился. Появились мировые резервные валюты. Центральные банки стали играть роль регуляторов в денежных системах. Появилось и банковское право, как самостоятельная отрасль права, несводимая к отрасли гражданского права, которая помимо прочего, регулирует правовой статус и в том числе цели, центрального банка, как бы он при этом не назывался. В данном случае, - функции Банка России.

Другое дело, что нужно подкорректировать некоторые нормы ГК РФ.

Во-первых, в ГК РФ неудовлетворительно прописана государственная собственность. И самое главное - нет четких ее границ и понимания ее происхождения.

Во-вторых, странно сформулирована норма о понятии "государственная казна". Это понятие сформулировано в ГК по остаточному принципу. Мы уже обращали внимание на этот момент в предыдущих публикациях.*(219)В ч. 2, п. 4, статьи 214 ГК РФ говорится: "Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа". Банк России не является государственным учреждением. Стало быть, его имущество - составная часть государственной казны Российской Федерации. Однако в самом Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации этот термин не употребляется.

В-третьих, в ГК РФ в нормах регулирующих государственную собственность, зачастую, не учитывается специфика Банка России, как института гражданского общества и как банка, который уполномочен государством, осуществлять эмиссионную функцию, регулировать денежное обращение и быть надзорной инстанцией в банковской системе России. Рассмотрим это подробнее.

Федеральная собственность и ее правовой режим определяются Гражданским кодексом Российской Федерации, в ст. 214 (п. 1) которого сказано: "Государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность...)". Далее в п. 3 этой же статьи говорится: "От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации права собственника осуществляют органы и лица, указанные в ст. 125 настоящего Кодекса".

Обращаясь к ст. 125, мы там находим следующую норму: "От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов".

В общем, круг ссылок в нормах законодательства замкнулся. Банк России не является органом государственной власти. Надо бы в этих статьях предусмотреть, что от имени Российской Федерации могут действовать не только органы государственной власти, но и Банк России, в пределах своей компетенции.

Как уже говорилось, все органы государственной власти по Конституции Российской Федерации разделены на три вида: законодательные, исполнительные и судебные. А Банк России не является ни законодательным, ни исполнительным, ни судебным органом.

При этом он был и остается самым активным участником гражданско-правовых отношений. Более того, без такого участника не было бы и самих гражданско-правовых отношений. Именно Банк России обеспечивает нормальное функционирование денежной системы, которая в принципе предусматривается ст. 140 Гражданского кодекса, в которой сказано, что денежной единицей является рубль как единственное законное средство платежа.

В итоге напрашивается вывод о том, что в правовом статусе Банка России с точки зрения гражданского права есть определенные противоречия. Их можно снять, если в п. 1 ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации будут внесены небольшие дополнения в отношении Банка России. О них мы сказали выше.

Поскольку Банк России владеет, пользуется и распоряжается определенной частью федеральной собственности, то, естественно, к ней должно быть и соответствующее отношение. Смысл государственной собственности содержится в ее цели. "Государственная и муниципальная собственность призвана обеспечивать интересы больших групп людей: народа РФ в целом..."*(220). Это принцип демократизма и правило большинства в гражданском обществе.

Счетная плата РФ на всем протяжении 90-х годов добивалась того, чтобы выполнялся закон и, чтобы ее допустили к проверкам в Банк России. Интересно, что ее права предусмотрены федеральным законом, за невыполнение которого установлена даже уголовная ответственность. И, тем не менее, в 90-е годы она не могла проверить Банк России. Все ее попытки закачивались тем, что ее не пускали в Банк России.*(221)

Теперь статья 98 Федерального закона предусмотрела, что статья 19 Федерального закона от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" дополняется частью следующего содержания: "Счетная палата Российской Федерации осуществляет проверки финансово-хозяйственной деятельности Центрального банка Российской Федерации, его структурных подразделений и учреждений. Указанные проверки осуществляются в соответствии с решениями Государственной Думы, принимаемыми только на основании предложений Национального банковского совета".

В общем, все проблемы, в том числе и проблема представительства интересов народа при управлении публичной собственностью, сводятся к тому, каким образом можно обеспечить отношение чиновников к государственной собственности как к публичной собственности. Одними только призывами здесь не обойтись. Всегда будет соблазн использовать государственную собственность в личных интересах.

На наш взгляд, нужно использовать тот механизм, который органически присущ гражданскому обществу. Это механизм договорных отношений.

Практику заключения гражданско-правовых договоров с высшими руководителями Банка России (членами Совета директоров), на наш взгляд, нужно предусмотреть в Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".