§ 1. Социальная защита: сущность и значение

Построение социального государства невозможно без научной базы его формирования, без раскрытия и анализа его основополагающих категорий. Между тем, в правовой науке понятие «социальная защита» пока еще не получило однозначной трактовки. Требует своего научного обоснования соотношение понятий «социальная защита», «правовая защита», «социальное обеспечение» и др.

Социальная защита в узком смысле, как юридический тип деятельности, науке известна давно. Особенно широкое распространение социальная защита получила как общественное движение.

В 1947 году было создано Международное общество социальной защиты при Организации Объединенных Наций.

В отличие от довоенной концепции, которая социальную защиту ограничивала охраной общества посредством наказания за преступление, принятая ООН послевоенная доктрина представляла социальную защиту уже как «... предупреждение преступления и исправительное воздействие на преступника»³. Суть обеих концепций – это защита личности и общества от преступных посягательств уголовно-правовыми и социальными (ресоциализация преступника) средствами. В таком понимании социальная защита является частью уголовной политики и смыкается с криминологическими науками.

В законодательстве Российской Федерации определение терминов «социальная защита», «правовая защита» практически отсутствовало. Однако с 1990 года по настоящее время эти термины применяются в десятках нормативных правовых актов, причем для описания одних и тех же явлений используются разные термины: «гарантии правовой и социальной защиты» (Закон РФ «О милиции», Федеральный закон «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации»); «меры правовой и социальной защиты» (Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»); «правовая и социальная защита» (Закон РФ «О федеральных органах налоговой полиции», «Об учреждениях и органах, исполняющих наказания, связанные с лишением свободы», Федеральный закон «Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации», Закон РФ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»); федеральные законы «О государственной социальной помощи»; «О противодействии терроризму».

Ряд законов посвящен правовому регулированию отношений в сфере социальной защиты отдельных категорий граждан. В их числе законы «О ветеранах», «О социальной защите граждан, подвергшихся радиоактивному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне», «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях», «О статусе военнослужащих», «О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы» и др.

Самостоятельные главы (разделы), посвященные вопросам социальной защиты, содержат законы «О милиции», «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», «О внешней разведке», «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан», «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» и др.

Еще большее число законов содержит отдельные статьи или положения, касающиеся социальной защиты (речь идет о законах, в которых применяется термин «социальная защита»). В качестве примера можно назвать законы «О чрезвычайном положении» (ст. 17); «О военных судах» (ст. 31, 33); «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» (ст. 16); «О мировых судьях в Российской Федерации» (ст. 2); «О противодействии терроризму» (ст. 20); «О статусе военнослужащих» (преамбула, ст. 3, 18); Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации (ст. 142); «Об обороне» (ст. 14); «Об оперативно-розыскной деятельности» (ст. 16, 18) и др.

Показательным в данном случае является то, что по своему основному содержанию и по характеру норм, регулирующих определенные общественные отношения, эти законы затрагивают самые разные сферы. Обозначенный массив законов во многих случаях свидетельствует о межотраслевом характере норм, регулирующих отношения в сфере социальной защиты⁴.

Российскими учеными проведены исследования в области правовой и социальной защиты граждан⁵. Ряд диссертаций посвящен в том числе теоретическим проблемам правовой и социальной защиты сотрудников органов внутренних дел⁶. В них раскрыто содержание терминов «социальная защита» и «правовая защита», изучены их место и роль в системе российского законодательства, а также в понятийном аппарате общей теории права. Для теории и практики государственного строительства сегодня необходимо ясно и однозначно определить, какие направления деятельности органов государственной власти составляют содержание социальной защиты, что должны делать государственные органы для поддержания ее высокого уровня и как оценивать эффективность тех или иных мер в рамках государственной политики, направленной на обеспечение высокого уровня социальной защищенности граждан.

Социальная защита является важнейшей функцией государства по обеспечению основных социальных прав человека на основе международных и национальных норм. Она представляет собой в широком смысле деятельность государства по воплощению в жизнь целей и приоритетных задач социальной политики по реализации совокупности законодательно закрепленных экономических, правовых и социальных гарантий, обеспечивающих каждому члену общества соблюдение социальных прав; в узком смысле – комплекс целенаправленных конкретных мероприятий экономического, правового и организационного характера для поддержки наиболее незащищенных слоев общества либо лиц, работа (служба) которых связана с социальными рисками⁷. Социальная защита направлена на предотвращение неблагополучного воздействия социальной среды на людей или смягчение последствий таких воздействий.

Что касается социальной защиты сотрудников органов внутренних дел, то она может быть определена как функция государства, предусматривающая реализацию их прав и свобод, гарантий и компенсаций органами государственной власти, органами управления МВД и органами местного самоуправления, совершенствование механизмов и институтов защиты указанных лиц, охрану их жизни и здоровья, а также иные меры, направленные на создание условий жизни и деятельности, соответствующих характеру их службы и ее роли в обществе.

Социальная защита сотрудников органов внутренних дел является одним из важнейших аспектов деятельности компетентных органов государственной власти, органов управления, общественных объединений с целью создания условий для реализации сотрудниками, гражданами, уволенными со службы, и членами их семей общегражданских прав, а также различного рода гарантий и компенсаций, установленных нормативными правовыми актами и связанных с особыми условиями службы в органах внутренних дел.

Помимо перечисленного, социальная защита включает также деятельность указанных органов по закреплению в нормативно-правовых актах прав, свобод и обязанностей сотрудников органов внутренних дел. В любом случае, социальная защита имеет целью защитить лицо от воздействия различного рода неблагоприятных факторов, либо объективного (например, в связи с участием в боевых действиях), либо субъективного характера (в связи с потерей здоровья и т.п.)⁸.

Поскольку социальная защита — это самостоятельный вид правоотношений, важно выяснить ее субъективный и объективный составы.

Субъектами — реальными участниками правоотношений социальной защиты – являются органы государственной власти и управления, должностные лица, органы местного самоуправления, общественные организации, выполняющие функции социальной защиты.

Объектами данных правоотношений являются социальные, материальные и духовные блага, связанные с удовлетворением интересов и потребностей граждан, в том числе сотрудников органов внутренних дел. Объектом социальной защиты прежде всего являются законные права, свободы и интересы человека и гражданина.

Права⁹ — это установленные законом пределы дозволенного поведения, отражающие правовые формы и способы удовлетворения потребностей человека (гражданина).

Свободы¹⁰ — установленные законом пределы внутреннего волеизъявления личности, выражающие правовые формы и способы ее жизнедеятельности. Права и способы диалектически взаимосвязаны и взаимообусловлены; они взаимопроникают и дополняют друг друга.

Интересы — осознанные потребности человека, гражданина, личности, отраженные или опосредованные в законе. Интересы имеют сложную и многоуровневую структуру и диалектический характер. Они предопределяют права и свободы и их правовое регулирование.

Наряду с термином «социальная защита» в последние годы законодательно закреплен термин «социальная поддержка»¹¹. Она осуществляется в денежной и (или) натуральной форме, предоставляемой с учетом законодательно установленных гарантий по социальному обеспечению.

Социальная поддержка оказывается в основном за счет средств местных органов власти, предприятий, внебюджетных и благотворительных фондов в целях оказания дифференцированной помощи нуждающимся, безработным и (или) нетрудоспособным гражданам и семьям с детьми. Из анализа различных источников следует вывод, что в это понятие входит более узкий круг вопросов по сравнению с термином «социальная защита» и что социальная поддержка адресована определенному кругу лиц.

Наряду с терминами «социальная защита» и «правовая защита» иногда используется и понятие «социально-правовая защита». Однако различными авторами оно трактуется по-разному. В одних случаях имеют в виду социальную и правовую защиту одновременно, в других — только правовую защиту. Между тем, на практике очень часто возникает необходимость говорить только о социальной или только о правовой защите. Особенно это касается правотворчества. Поэтому, с нашей точки зрения, было бы целесообразным вообще отказаться от использования понятия «социально-правовая защита».

Заслуживает внимания соотношение понятий «социальная защита» и «социальное обеспечение». Ряд авторов не делают различий между этими понятиями. В качестве примера можно привести следующее определение: «В промышленно развитых странах социальное обеспечение или социальная защита населения рассматриваются как совокупность законодательно закрепленных правовых и социально-экономических гарантий граждан, обеспечивающих приемлемый уровень жизни»¹².

В настоящее время существует разграничение этих понятий. В институт социальной защиты принято включать социальное страхование и социальное обеспечение. Они рассматриваются в качестве самостоятельных подсистем, включающих элементы более низкого порядка¹³. Например, в социальное обеспечение должна включаться и социальная помощь.