Финансово-экономические основы мс

Как институт муниципального права финансово-экономические основы местного самоуправления представляют собой совокупность пра­вовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собствен­ности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах насе­ления муниципальных образований¹.

При формировании финансово-экономической основы местного са­моуправления опираются на ряд принципов:

1. Принцип достаточности ресурсов. Данный принцип предусмат­ривает, что при разграничении полномочий ресурсы, передаваемые ор­ганам местного самоуправления, должны быть соразмерны тем задачам, которые перед этими органами поставлены. Безусловно, данный принцип выступает как цель, к которой необходимо стремиться, поскольку ресурсы никогда не бывают соразмерны потребностям. Применение данного принципа необходимо, поскольку он требует выработки общих правил и определения неких средних показателей обеспеченности ресурсами тех или иных видов задач, решаемых органами власти.

2. Принцип ограниченности ресурсов подведомственной органу вла­сти территории. Данный принцип предусматривает, что при распреде­лении ресурсов необходимо прежде всего использовать те ресурсы, ко­торые имеются на территории, подведомственной органу власти, за которым они закреплены. Ресурсы других территорий могут закрепляться только в том случае, если собственных ресурсов недостаточно. Данный принцип позволяет стимулировать максимально эффективно ресурсы собственной территории и заставляет органы власти заботиться о возоб­новлении ресурсов.

3. Принцип инфраструктурной целостности. Данный принцип тре­бует комплексного подхода к вопросу наделения органов власти ресурсами исходя из тех предметов ведения, которые определены для данного органа власти законом. Так, если ответственность за системы жизнеобеспечения города отнесена к ведению органов местного самоуправления, то и сами системы жизнеобеспечения (водопровод, канализация, мусороперерабатывающие заводы и т. д.) должны передаваться в собственность или ведение этих органов. При этом данный принцип требует максимально стремиться к завершенности технологического цикла, поскольку закрепление объектов управления за разными собственниками затрудняет их эксплуатацию и распределение ответственности за работу системы в целом.

На основании статьи 49 Федерального закона «Об общих принципах организаций местного самоуправления в Российской Федерации» эко­номическую основу местного самоуправления составляют:

1. имущество, находящееся в муниципальной собственности;

2. средства местных бюджетов;

3. имущественные права муниципальных образований.

Ранее согласно статье 28 Федерального закона «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Федерации» экономическую основу местного самоуправления составляли:

1. движимое и недвижимое имущество, входящее в состав муниципальной собственности;

1. местные финансы;

2. государственная собственность, переданная местному сообществу для осуществления отдельных государственных функций;

3. иная собственность, служащая удовлетворению потребностей местного сообщества.

В статье 2 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Феде­рации»¹ (в ред. от 9 июля 1999 г., с изм. от 6 октября 2003 г.)закрепляется, что местные финансы включают средства местного бюджета, госу­дарственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства. Формирова­ние и использование местных финансов основываются на принципах са­мостоятельности, государственной финансовой поддержки и гласности. Права собственника в отношении местных финансов осуществляются от имени населения муниципального образования органами местного само­управления или непосредственно населением муниципального образова­ния в соответствии с уставом муниципального образования.

22. Местное самоуправление в зарубежных странах.

Концепция местного самоуправления исходит, прежде всего, из того, что местные сообщества населения представляют собой из основных элемен­тов любого демократического режима, а право граждан на участие в управ­лении общественными делами является составной частью демократических принципов построения большинства современных государств.

Принцип местного самоуправления исходит из того, что участие граж­дан в управлении общественными делами самым непосредственным образом может быть реализовано именно на местном уровне.

В настоящее время наиболее существенными признаками системы мест­ного самоуправления в зарубежных странах является их универсальная вы­борность и значительная самостоятельность в решении местных вопросов.

Эта самостоятельность опирается на муниципальную собственность, право взимания и распоряжения местными налогами, возможность принятия широкого круга нормативных актов по вопросам местного самоуправления распоряжение местной полицией и т.д.

Англосаксонская муниципальная система

Существует в Великобритании, США, Канаде, Австралии и ряде других стран. В научной литературе именно её традиционно называют первой муниципальной системой. Основные признаки англосаксонской муниципальной системы:

1. органы местного самоуправления имеют право предпринимать только те действия, которые прямо разрешены им законом. В случае нарушения этого правила акты органов местной власти будут признаны судом не имеющими силы, поскольку изданы с превышением полномочий;

2. органы местного самоуправления напрямую не подчинены органам государственной власти;

3. основная единица местного самоуправления - приход;

В компетенцию органов местного самоуправления входят:

• управление полицией и социальными службами;

• пожарная охрана;

• местные дороги;

• строительство и эксплуатация жилья;

• спортивные сооружения;

• общественный транспорт и др.

Французская (континентальная) муниципальная система.

Главное отличие французской системы местного самоуправления от англосаксонской заключается в характере взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти. Такая система используется в государствах с традициями централизации власти, значительным контролем органов государственной власти за местными органами власти. Окончательные контуры этой системы определились во Франции после принятия в 1982 г. Закона "О правах и свободах местных коллективов", согласно которому:

• основной единицей местного самоуправления является коммуна;

• население которой избирает муниципальный совет сроком на 6 лет;

• избирательное право имеют граждане Франции, достигшие 18 лет;

• в компетенцию муниципального совета входит решение всех вопросов местного значения, за исключением тех, которые представляют непосредственно полномочия мэра;

• решения совета, принятые в пределах его компетенции, приобретают обязательную силу при условии, что они переданы представителю государства в департаменте и опубликованы;

• муниципальный совет на своей первой сессии избирает мэра, который является председателем коммуны;

• готовит сессии муниципального совета и исполняет его решения;

• управляет имуществом коммуны и имеет право совершения гражданско-правовых сделок;

• представляет интересы коммуны в судебных органах; назначает служащих и принимает решения об административных поощрениях и взысканиях;

• председательствует в административных комиссиях и др.

Мэр уполномочен обеспечивать правопорядок и безопасность, принимать в связи с этим необходимые решения, включая санкции на арест, а также может выполнять иные полномочия, в том числе и те, которые ему может делегировать муниципальный совет.^[5]

Сходные системы регионального самоуправления во Франции существуют также на уровне департаментов и регионов. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляют государственные должностные лица - префекты департаментов и супрефекты коммун. Эти государственные должностные лица являются представителями центрального правительства Франции. Государственному контролю подлежат все без исключения решения органов местного самоуправления. Если представитель государства считает решение незаконным, он вправе предложить принявшему его органу отозвать или изменить его, а в случае непринятия мер - передать дело в административный суд. Обращение представителя государства в суд возможно и без предварительного обращения к издавшему решение органу. Контролю подлежит исключительно законность решений, предлагать органам местного самоуправления изменить свое решение по мотивам иного понимания целесообразности представители государства не вправе. Принципиальным отличием данной системы от существовавшей до 1982 г. является перевод государственного контроля в режим исключительно a posteriori. До 1982 г. решения органов местного самоуправления вступали в силу после одобрения их представителем государства.

Иные муниципальные системы

Наряду с указанными муниципальными системами в зарубежных странах встречаются и иные системы(к примеру,иберийская) - как разновидности двух основных систем, так называемые смешанные системы, так и отдельные модели местного самоуправления. В качестве последней многими авторами называется местное (коммунальное) управление ФРГ.

В Основном законе ФРГ (п. 2 ст. 28) гарантируется местное самоуправление и закреплено, что общинам должно быть предоставлено право самостоятельного решения всех проблем общины в рамках закона и под собственную ответственность. Объединения общин в рамках действия своих функций, которые вытекают из законов, также обладают правом самоуправления. В праве субъектов ФРГ - земель деятельность органов местного управления регулируется конституциями, положениями о местном управлении и отдельными законами. В этих нормативных актах прослеживается, как правило, идея "сквозного управления", при котором федеральное государство, земли, органы самоуправления представляют собой единую вертикаль, в рамках которой осуществляется управленческая деятельность.

К предметам ведения местного самоуправления ФРГ относятся:

• местные дороги,

• планирование и обустройство территории,

• социальная помощь и поддержка молодежи,

• строительство и содержание школ,

• обеспечение безопасности и др.

23. Территориальное общественное самоуправление и иные формы непосредственной демократии

Местный референдум. Высшая форма народовластия на муниципальном уровне – местный референ­дум, проводимый в целях решения непосредственно населением вопросов мест­ного значения. Его решения не нуждаются в утверждении какими-либо органами и должностными лицами, подлежат обязательному исполнению на территории муниципального образования и могут быть отменены только другим референ­думом. Если принятое на референдуме решение противоречит действующему за­конодательству, оно может быть опротестовано органами прокуратуры и отмене­но в судебном порядке.

Решение о проведении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования по собственной инициативе, инициативе населения, избирательных объединений или главы местной администрации.

Муниципальные выборы. Правовую основу выборов в органы местного самоуправления на федеральном уровне составляют ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», и ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ…» от 12 июня 2002 г. № 67.

Отзыв депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом 2003 г. голосование граждан может произ­водиться по вопросам отзыва депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, изменения границ муниципального образования, преобразова­ния муниципального образования. Порядок проведения голосования идентичен порядку проведения местного референдума, который устанавливается в соответствующем федеральном законе и законе субъекта РФ, например в Законе Самарской области «О местном референ­думе» от 27 января 2004 г. № 12-ГД.

Сход граждан является наиболее традиционной формой непосредственной демократии, посредством которой граждане по месту их жительства решают вопросы местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. В современных условиях данный институт обеспечивает возможность сочетания коллективного обсуждения вопросов и принятия решений с личной активностью граждан, дает возможность гражданам непосредственно высказывать и выражать свою волю по вопросам развития муниципального образования, служит формой проявления общественно-политической активности граждан.

В соответствии с Федеральным законом № 131 (ст. 25) целью схода является решение вопросов местного значения.

Собрания, конференции граждан являются наиболее доступными средствами самоорганизации. Эти формы непосредственной демократии рекомендательного характера позволяют выявить общественное мнение, выразить волю населения и при­нять ему участие в осуществлении местного самоуправления.

Федеральный закон № 131 (ст. 29) закрепляет следую­щие цели проведения собрания граждан: 1) обсуждение вопросов местного значения; 2) информирование населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправле­ния; 3) осуществление территориального общественного самоуправления.

Публичные слушания и правотворческая инициатива граждан – формы участия граждан в нормотворческом процессе и формировании муниципальной норма­тивной базы. Публичные слушания проводятся представительным органом или главой муниципального образования по собственной инициативе или по инициа­тиве населения для обсуждения проектов муниципальных правовых актов, за­трагивающих интересы населения. Проведению публичных слушаний должно предшествовать опубликование проекта муниципального правового акта и его обсуждение через средства массовой информации и собрания (конференции) граждан. При этом выявляются различные точки зрения, аргументы сторон, ве­дутся публичные дискуссии.

Правотворческая инициатива граждан является одной из форм непосредственной демократии на местном уровне. Ее положение в системе местного самоуправления определяется тем, что она применяется как способ осуществления власти населением муниципального образования.

Иными формами участия граждан в осуществлении МСУ в соответствии с Законом 2003 г. являются опросы граждан, обращения граждан, а также другие формы, перечень которых не является исчерпывающим.

Территориальное общественное самоуправление (ТОС). Элементом системы местного самоуправления и фор­мой непосредственной демократии рекомендательного харак­тера является территориальное общественное самоуправление. Согласно Федеральному закону № 131 (ст. 27), территориаль­ное общественное самоуправление – это форма самоорганиза­ция граждан по месту их жительства для осуществления соб­ственных инициатив по вопросам местного значения.

24. Представительные ОМС

В связи с невозможностью осуществлять процесс принятия решений непосредственно всеми жителями возникла потребность в введении института представительства. Представительный орган местного самоуправления - это орган, избранный населением муниципального образования, обладающий правом представлять его интересы и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. ФЗ закрепляет, что представительный орган муниципального образования является правомочным только при избрании не менее двух третей от установленной численности депутатов. Данная норма обеспечивает коллегиальность в работе представительного органа муниципального образования. уставом муниципального образования определяются правомочность и периодичность проведения заседания представительного органа муниципального образования. Вместе с тем уставы муниципальных образований должны учитывать следующие требования ФЗ:

а) заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов;

б) заседания представительного органа муниципального образования проводятся не реже одного раза в три месяца.

ФЗ вводит двухуровневую систему местного самоуправления, определяя муниципальный район как несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Также, установлены два способа формирования представительного органа муниципального района: он может не только избираться на муниципальных выборах, но и состоять из глав поселений и депутатов представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района.

ФЗ расширяет перечень вопросов исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Вопросы исключительного ведения представительного органа - это вопросы, не требующие проведения референдумов, опросов общественного мнения, публичных обсуждений в средствах массовой информации, на собраниях и сходах граждан, которые вправе решать только представительные органы местного самоуправления и не вправе решать никакой иной орган. Именно эти вопросы определяют ведущую роль представительного органа в системе органов местного самоуправления. В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся следующие вопросы:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;

10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

25. Глава МС.

В каждом муниципальном образовании уставом муниципального образования должна быть предусмотрена должность главы муниципального образования. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и обладает собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Под вопросами местного значения ФЗ понимает вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Глава муниципального образования обладает следующими полномочиями:

1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования (представительские полномочия подразумевают, что с перечисленными субъектами глава муниципального образования вправе подписывать соглашения, высказывать позицию от имени всего муниципального образования, за исключением специально оговоренных в законодательстве или уставе муниципального образования случаев);

2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования (о подписании и обнародовании нормативных правовых актов, принятых представительным органом;

3) издает в пределах своих полномочий правовые акты (о правовых актах главы муниципального образования;

4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования (на практике главы муниципальных образований достаточно часто для решения неотложных вопросов используют право созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования).