Государственная власть и местное самоуправление

В ГОРОДЕ МОСКВЕ

Материал подготовлен с использованием правовых актов

по состоянию на 1 июля 2010 года

А.В. МАДЬЯРОВА

Тема 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ

ГОРОДА МОСКВЫ

§ 1. История политико-правового развития города Москвы

Прежде чем рассматривать современный статус Москвы, изучать конкретные вопросы организации государственной власти и местного самоуправления в городе, необходимо проследить истоки и эволюцию политико-правового положения Москвы, которые позволят нам ответить на вопрос, как Москва стала тем, чем она стала, понять закономерности и перспективы ее развития.

С интересующей нас точки зрения - не общая история Москвы, а именно политико-правовое становление и изменение города - можно предложить следующую периодизацию исторического развития Москвы.

1. Основание и возвышение Москвы - XII - XV вв.

2. Москва - столица Российского государства - XV в. - нач. XVIII в.

3. Москва - губернский центр, а также культурный и исторический центр страны (нач. XVIII в. - нач. XX в.).

4. Москва - столица Советского государства (1918 - 1993 гг.).

5. Москва - субъект РФ и столица РФ (1993 г. - наст. время).

1 этап: основание и возвышение Москвы.

Летоисчисление Москвы ведется от 1147 года, однако в исторической науке общепризнано, что эта дата условно принята за время основания города. В действительности 4 апреля 1147 года - дата, к которой относится первое летописное упоминание о Москве, а именно в Ипатьевской летописи. Причем обстоятельства, при которых город фигурирует на страницах хроники, свидетельствуют, что Москва не могла быть основана в этом же году, поскольку упоминается там как уже существующее поселение, в которое князь Юрий Долгорукий пригласил своего союзника, северского князя Святослава Ольговича отпраздновать общую победу. Эта же летописная запись стала поводом к тому, что основателем Москвы официально признан суздальский (а затем и великий Киевский) князь Юрий Владимирович Долгорукий.

Достоверное время закладки города и ее основатель неизвестны. Это послужило питательной почвой для возникновения самых различных, порой совершенно невероятных, гипотез и легенд. Например, в XVI - XVII вв. получила распространение версия польско-киевского происхождения, что Москва была основана Мосохом, сыном Иафета, внуком библейского Ноя, через полвека после Великого Потопа (3123 г. до н.э.), т.е. в 70-х годах IV в. до н.э. Будучи одной из первых "научных" по происхождению (порождение польско-киевской учености), эта версия воспроизводилась в официозных изданиях, каковым было изданное в 1699 году по личному указанию Петра I "Введение краткое во всякую историю...". Однако в целом данная легенда никогда не являлась на Руси основной и официальной.

Согласно другим сказаниям, Москва была основана новгородским князем Олегом (прозванным Вещим) около 880 года, поскольку Олег действительно был основателем множества новых городов - эта версия, в частности, фигурирует в изданном в 1807 г. "Пантеоне российских государей".

Историкам известны различные вариации "повестей о зачале Москвы" (летописных сказаний), относящихся к XVII в., в которых основателями Москвы являются то некий мифический суздальский князь Даниил Иванович (1206 г.), то князь Андрей (предположительно Боголюбский, который был в реальности сыном Юрия Долгорукого), то Данило Александрович, сын Александра Невского (1280 г.). Все эти повести грешат большим количеством анахронизмов, натяжек и фактических ошибок, поэтому внушают еще меньше доверия и как в историческом, так и в литературном смысле представляют собой скорее художественные произведения (сказки), чем достойные серьезного внимания летописные свидетельства.

Столь скудные исторические данные о возникновении и первых временах существования Москвы неудивительны - в тот период она была небольшим, рядовым поселением во Владимиро-Суздальском княжестве, пограничным по отношению к Рязанской земле пунктом и отнюдь не имела сколько-нибудь важного политического или экономического значения.

Поэтому неудивительно, что мы не знаем наверняка не только первоначальной истории города, но и этимологии его названия - Москва. Наиболее вероятно, что название городу дала река, однако, как расшифровывается значение слова Москва, доподлинно неизвестно. Наиболее вероятны две версии происхождения названия реки и города. Согласно первой из них, слово "Москва" финского происхождения (т.к. финно-угорские племена обитали здесь до IX - X вв.): окончание "ва" всеми сторонниками данной версии переводится однозначно как "вода", "река", а первая часть слова вызывает разнотолки - кто-то переводит его как "медведь", кто-то как "корова". По второй версии имя реке дали славяне, и означало оно на древнеславянском языке "мокрая", "сырая" от "моск" - "сырость", "влага", "топкое место", "болото". Но очень распространена, особенно в дореволюционных изданиях, и другая славянская версия происхождения слова Москва - от "мост", "мостки", которыми якобы во многих местах была покрыта река для сообщения различных ее берегов.

Постепенный рост влияния Москвы происходил на фоне, во-первых, становления Северо-Восточной Руси (XII в.), во-вторых, неуклонно нараставшей с начала XIII в. феодальной раздробленности и, в-третьих, начавшегося с 40-х гг. XIII в. татаро-монгольского ига.

Со времен сына Юрия Долгорукого - Андрея Боголюбского (нач. XII в.) центром формирующихся северных русских земель стал Владимир, которому Киев постепенно уступил место столицы Русского государства.

Летописные известия конца XII в. - начала XIII в. позволяют говорить, что Москва к этому времени выросла до административного центра отдельной волости во Владимирском княжестве.

В начале XIII в. Московские земли начинают оформляться в самостоятельное удельное княжество в границах Великого княжества Владимирского. Правда, в 50-х гг. XIII в. княжество, став выморочным, вновь вошло в состав Владимирского. Окончательно формирование Московского удельного княжества произошло при князе Данииле Александровиче (1261 - 1303 гг.), который получил эти земли в удел по завещанию своего отца, Александра Невского. Более того, при Данииле Московском границы княжества существенно расширились за счет присоединения Коломны, Переславля-Залесского, Можайска. Таким образом, Москва становится крупным русским городом и началось возвышение Москвы как центра Северо-Восточной Руси.

Эти изменения позволили вступить Москве, наряду с Тверским и Суздальско-Нижегородским княжествами, в борьбу за ярлык на великое княжение Владимирское, который в период вассальной зависимости от Золотой Орды русские князья получали из рук золотоордынских ханов. Впервые такой ярлык был получен уже сыном Даниила Александровича (ок. 20-х гг. XIV в.), однако после его смерти вновь перешел к тверскому князю. Но уже с 1330-х гг., благодаря другому сыну Даниила Московского Иоанну, известному как Иван Калита, московские князья - уже бессменные (за редкими исключениями) держатели ханского великокняжеского ярлыка.

Положение Москвы укрепилось также тем, что с 1326 г. сюда переносится из Владимира резиденция митрополита, что сделало Москву религиозным, а значит, культурным центром русских земель. Кроме того, неоднократные "вечевые" выступления в русских городах (в конце XIII - 1-й четверти XIV вв.) привели к ликвидации системы баскачества и московский князь Иван I Данилович Калита добился права собирать "выход" со всех северо-восточных русских княжеств и Новгорода - тем самым Москва стала своего рода "финансово-экономическим" центром Северо-Восточной Руси.

Сын Иоанна I Симеон Гордый впервые присвоил себе наименование "великий князь Всея Руси".

Таким образом, в первой половине XIV в. Москва приобретает статус великокняжеского города - центра русских земель. С этих пор Владимир уступил свое первенство Москве. А в конце XIV в. великое княжение Владимирское и вовсе упраздняется и становится уделом Московского великого княжества. Победой и превращением в политический, финансовый и религиозный центр формирующегося государства ознаменовался для Москвы первый этап централизации Руси.

2 этап: Москва - столица Российского государства.

Ослабление Золотой Орды привело к лишению ханских ярлыков решающей силы, и уже в середине XIV в. московский князь Дмитрий Иванович Донской вопреки ярлыку, выданному его сопернику Тверскому князю, силой захватил Великое княжество Владимирское (1363 г.), а победой в Куликовской битве в 1380 г. на 2 года и вовсе сбросил с русских земель узы вассальной зависимости. Впрочем, после похода Тохтамыша и взятия Москвы в 1382 г. Русь вновь была вынуждена признать власть монголо-татарских ханов и выплачивать дань, однако зависимость от татар носила уже больше номинальный характер: дань выплачивалась нерегулярно, русские князья проводили в значительной степени самостоятельную политику. Ослабление зависимости от Золотой Орды выразилось и в том, что уже следующий после Дмитрия Донского московский князь Василий I Дмитриевич (1389 - 1425 гг.) получил великое княжение без ханского ярлыка, как "свою отчину" по завещанию от отца. Однако в этот период Великое Московское княжество еще не было в полном смысле единым и было разделено Дмитрием Донским на уделы между своими сыновьями, правда, на условиях подчинения великому князю Василию.

Василий I продолжал увеличивать московские владения и приобрел Нижегородское княжество, Городец, Муром, Мещеру, Тарусу.

Но уже в правление Василия II Темного (1425 - 1462 гг.) почти все уделы внутри Московского княжества были ликвидированы. Кроме того, он продолжил расширение земель, находящихся под началом Москвы: был присоединен Серпуховский удел, а в результате ряда походов князя в 1441 - 1460 гг. усилилась зависимость от Москвы Суздальско-Нижегородского княжества, Новгородской земли, Пскова и Вятской земли.

Таким образом, уже в первой четверти XV в. в результате внутри- и внешнеполитической борьбы Москва становится не только центром собирания раздробленных русских земель, но и их предводителем в борьбе за их общую политическую независимость - т.е. в полном смысле столицей формирующегося свободного централизованного государства.

В активную фазу собирание земель вокруг Москвы вступило при Иване III (великий князь московский с 1462 по 1505 годы) и продолжилось при его сыне Василии III (великий князь московский с 1505 по 1533 годы): они подчинили Москве Тверское, Белозерское, Рязанское, Ярославское, Дмитровское, Ростовское, Смоленское княжества, некоторые Северские земли и даже Новгородскую и Псковскую республики.

Объединение русских земель вокруг Москвы происходило на фоне и во взаимосвязи с освобождением от татаро-монгольского ига, которому был положен конец т.н. "стоянием на реке Угре" 1480 г. - с этой датой и связывается рождение независимого Русского государства. Не случайно именно Василий III впервые принял на себя титул Государя всея Руси, при нем впервые начали использовать термин "Россия" в обозначении русского государства, а Москва бесповоротно стала его столицей.

К середине XVI в. Российское государство во главе с Москвой простиралось от Белого и Баренцева морей на севере, от Чернигова, Путивля и рязанских земель на юге, от берегов Финского залива и Смоленска на западе до Северного Урала и нижегородских земель на востоке. Это была огромная страна, площадь которой к началу царствования Ивана IV достигла 2,8 млн. кв. км и населением в 6,5 млн. чел. - по своим размерам Россия стала крупнейшим государством Европы после "Священной Римской империи Германской нации". К этому времени в России было уже до 160 городов, крупнейшим из которых являлась столица - Москва (ее население превышало 100 тыс. человек), причем Москва, по свидетельствам современников, превосходила и такие крупные зарубежные города, как Лондон с его предместьями.

Дальнейшее укрепление политико-правового статуса Москвы теснейшим образом связано с развитием Российского государства в целом. Во-первых, продолжался существенный рост территории страны: при Иване IV (правил с 1540 по 1553 годы) прирост территории Руси составил почти 100%, с 2,8 млн. кв. км до 5,4 млн. кв. км, и к завершению его царствования площадь Русского государства стала больше всей остальной Европы: были завоеваны и присоединены Казанское (1552) и Астраханское (1556) ханства, началось присоединение Сибири (1581). Во-вторых, происходило как внутри-, так и внешнеполитическое усиление Русского государства. В 1547 г. великий князь Московский Иван IV Грозный принимает титул царя и тем самым Москва становится столицей Московского царства.

В 1589 г. в Москве учреждено Патриаршество, и Москва окончательно становится центром вселенского православия. Не удивительно, что в этот период получает распространение идеология "Москва - третий Рим", знаменующая собой претензию не только на религиозное, но и на политическое первенство (во всяком случае, среди православных государств) и равенство среди первых (в христианском мире в целом). Кроме того, нельзя забывать, что и Западный, и Восточный Рим в светском плане были также крупнейшими и влиятельнейшими мировыми империями, и наследование, "правопреемство" им означало также заявку если не на мировое господство, то, во всяком случае, на роль крупной мировой державы. Предпосылкой к этому послужил как рост и усиление самой Москвы, так и падение Восточной Римской империи (в 1453 г.), спустя 10 веков после ниспровержения Западного Рима (476 г.).

3 этап: Москва - губернский центр, а также культурный и исторический центр страны.

XVIII в. стал эпохальным как для России, так и для Москвы. Однако значение произошедших перемен для России в целом и для Москвы в частности совершенно различно, если не сказать диаметрально противоположно. Россия выросла как территориально, так и политически и превратилась в великую державу - Российскую империю. Москва же, напротив, утратила свой столичный статус и "опустилась" до уровня губернского центра (в политико-правовом отношении), хотя и сохранила свое всероссийское значение в качестве культурного, исторического и делового центра.

Причиной столь кардинальных изменений в статусе Москвы явился переезд правительственных учреждений и царского двора в Санкт-Петербург в 1710 - 1713 гг. Формального указа о переносе столицы не было и все происходило явочным порядком: сначала в Санкт-Петербург стали переезжать высшие чиновники, за ними сенаторы, затем посольства иностранных государств (Персии, Великобритании, Франции, Голландии, Пруссии), и, наконец, в Петербурге обосновался царский двор. С этого времени по приказу государя в церквах на ектеньях стали возглашать моления "о царствующем граде С.-Петербурге". А в 1714 году в новую столицу были переведены сенат и приказы.

Однако ресурсы молодого (менее 10 лет от основания) Санкт-Петербурга не позволяли одномоментно и бесповоротно передать все центральные, столичные функции этому городу. Почти на столетие остались в Москве часть департаментов Сената, коллегии, управляющие промышленностью, снабжением армии, дворянские учреждения. И по численности населения, и по объему производства Москва очень долго превосходила новую столицу. Выделялась Москва и в культурной жизни страны - не зря именно здесь, а не в Петербурге открылся первый русский университет (1755 г.).

Но Петербург рос, развивались транспорт и почта, и одно за другим отправлялись государственные учреждения в новую столицу. Москва постепенно превращалась в провинциальный город. Правда, она сохранила звание "первопрестольной столицы", так как здесь венчались на царство русские цари. Москва оставалась важнейшим торговым и культурным центром страны.

Одновременно с этим Петр I произвел и преобразования административно-территориального устройства государства, поделив Россию на губернии. Московская губерния был образована в 1708 г. и существовала вплоть до административной реформы 1929 г. Центром губернии стал город Москва.

Таким образом, Москва а) утрачивает функции столицы Российского государства и б) превращается в административный центр Московской губернии.

Надо сказать, что по смерти Петра Великого предпринимались попытки вернуть Москве столичный статус. Более того, с 1728 по 1730 г. фактически функции столицы, как резиденции главы государства, принадлежали Москве - в это время здесь, а не в Санкт-Петербурге правил Петр II. По смерти последнего Верховный Тайный Совет возвел на трон Анну Иоанновну и наряду с предъявленными ей Кондициями взял обязательство жить непременно в Москве, а не в Петербурге. Однако лишь 2 года императрица прожила в Москве, затем все больше времени вместе со своим двором стала проводить в Санкт-Петербурге, где в конечном итоге и обосновалась окончательно.

Не претерпело изменений положение Москвы и при Екатерине II. Императрица не отрицала значение Москвы как исторического центра: здесь по традиции происходила ее коронация, здесь велась работа по составлению нового Уложения и т.д. Однако она вынашивала мысль (и даже частично приступила к ее реализации) о перестройке Московского Кремля и замене его новым зданием, которое вместило бы в себя правительственные и образовательные учреждения Москвы и даже часть торговых ее заведений.

При Екатерине II была проведена крупная реформа публичного управления в стране, в 1785 г. было утверждено Городовое положение, определившее статус города как юридического лица, особой местной общины и учредившее сословные органы городского самоуправления (Общая городская Дума, Шестигласная Дума, Градское общество). В связи с этим 15 января 1786 г. была открыта первая в истории Москвы Московская городская Дума, от которой ведет преемственность и современная Мосгордума.

Девятнадцатый век не принес каких-либо изменений в правовом положении города Москвы. На организации публичной власти в городе в этом период сказались реформы Александра II, а затем контрреформы Александра III. В 1870 г. в ходе реформы городского управления было утверждено новое Городовое положение, которое закрепило независимость городского самоуправления от правительственной опеки, предоставило губернским властям полномочия по контролю только законности деятельности городских органов власти, учредило всесословный принцип организации Думы. На этих началах в 1872 г. была сформирована и начала работу новая Московская городская Дума (как представительный орган) и Городская управа (как орган исполнительный). Однако уже в 1892 г. контрреформами Александра III самостоятельность городских органов власти была существенно урезана: было принято новое Городовое положение, которым, в частности, вводилось согласование с губернскими властями большинства решений городской Думы.

4 этап: Москва - столица Советского государства.

Великая Октябрьская социалистическая революция принесла с собой кардинальные перемены не только для страны в целом, но и для Москвы в частности. В марте 1918 г. Советское правительство переехало из - тогда уже - Петрограда в Москву. Переезд первоначально оформлялся как временный, и его непосредственной причиной послужило приближение германской армии к Петрограду. Но вместе с тем возвращение столицы в Москву было вполне закономерным: Петербург-Петроград был основан на окраине и вокруг него так и не сложился большой промышленный округ, его и столичный статус держался исключительно на том, что он являлся резиденцией царской фамилии, он не смог заменить Москву как деловой, национально-культурный и в значительной мере даже политический центр государства.

Итак, в 1918 г. Москва вновь становится столицей, теперь уже советской, России. А в 1922 году, когда был создан Союз Советских Социалистических Республик, Москва становится также столицей СССР. Соответствующее положение было закреплено сначала в союзном Договоре, а затем и в первой Конституции СССР 1924 г.

Таким образом, Москва приобретает статус "двойной столицы" - столицы Российской Советской Федеративной Социалистической Республики и Союза Советских Социалистических Республик.

Существенное значение для дальнейшей истории Москвы вплоть до настоящего времени имели административно-территориальные преобразования, состоявшиеся в советское время. Сначала, в 1921 г., согласно Положению о Советах в Москве и Московской губернии произошло объединение губернских и городских органов власти, однако уже через 10 лет, в 1931 г., Москва была выделена из состава Московской области (губернии были переименованы в области в 1929 г.) в самостоятельную единицу с собственным бюджетом и советами народных депутатов. Впрочем, еще долго (по Конституциям РСФСР 1918, 1925, 1937 гг.) Москва не обозначалась как отдельная составная часть России, наряду с краями, областями, автономными республиками и автономными областями и т.д. Однако уже в Конституции РСФСР 1937 г. было установлено, что ее советы народных депутатов, в отличие от других городских советов, подчиняются напрямую Верховному Совету РСФСР и не подчиняются Мособлсовету. Наконец, с 1978 г. Москва (наряду с Ленинградом) упоминаются в Основном Законе как отдельные составные части РСФСР - города республиканского подчинения (в 1992 г. этот термин в Конституции был заменен на "города федерального значения"). Именно это создало историко-правовые предпосылки для придания в дальнейшем Москве и Санкт-Петербургу совершенно особого, не свойственного никаким другим городам страны статуса самостоятельных субъектов Федерации.

5 этап: Москва - столица Российской Федерации и субъект Российской Федерации.

Распад СССР в декабре 1991 г. повлек за собой для Москвы утрату ею статуса столицы союзного государства. Москва остается столицей России, которая с того же времени именуется не РСФСР, а РФ (Российская Федерация) и является совершенно самостоятельным, независимым государством.

А подписание 31 марта 1992 г. Федеративного договора, включающего в себя в том числе Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации, положило начало закреплению и оформлению правового статуса Москвы как субъекта РФ.

В этот же период начинается постепенное становление современной системы государственной власти в Москве: в 1991 г. учреждается пост мэра Москвы. 12 июня 1991 г. первым мэром Москвы был избран Г.Х. Попов. Однако уже в следующем году Г.Х. Попов добровольно сложил полномочия мэра Москвы, и вместо него на эту должность Президентом РФ временно был назначен Ю.М. Лужков, который впоследствии троекратно избирался на этот пост (в 1996 г., в 1999 г., в 2003 г.).

В октябре 1993 г. распускается Мосгорсовет и Зеленоградский совет народных депутатов и учреждается Московская городская Дума. Эти события происходили в контексте повсеместной ликвидации системы советов указами Президента РФ. Так, Указом Президента РФ от 21 сентября 1993 г. N 1400 "О поэтапной конституционной реформе" прекращались полномочия Съезда народных депутатов и распускался Верховный Совет РФ, на 11 - 12 декабря 1993 г. назначались выборы Государственной Думы РФ (в составе 400 депутатов со сроком полномочий 4 года). Далее, Указом Президента РФ от 9 октября 1993 г. N 1617 объявлялась реформа представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации, а Указом Президента РФ от 22 октября 1993 г. N 1723 было утверждено Положение об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации, согласно которому в каждом субъекте РФ учреждались представительный (законодательный) орган государственной власти (избираемый на 2 года) и исполнительный орган (администрация, правительство). Выборы законодательных органов предписывалось провести с декабря 1993 по март 1994 г.

Однако тот факт, что данная президентская реформа вызвала сопротивление со стороны советов народных депутатов, непосредственно отразился на системе государственной власти города и ходе ее реформирования. Указом Президента РФ от 7 октября 1993 г. N 1594 "в связи с активным противодействием Московского городского Совета народных депутатов, Зеленоградского городского Совета народных депутатов, районных Советов народных депутатов, поселковых и сельского Советов народных депутатов в городе Москве выполнению Указа Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. N 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" и содействием вооруженному мятежу 3 - 4 октября в г. Москве, в целях реформирования представительных органов власти и стабилизации политической обстановки в столице Российской Федерации" были принудительно прекращены полномочия Московского городского Совета народных депутатов, а также Зеленоградского городского Совета народных депутатов, районных Советов народных депутатов, Восточного, Некрасовского, Рублевского, Внуковского поселковых Советов народных депутатов, Толстопальцевского сельского Совета народных депутатов. Вслед за этим Указом Президента РФ от 24 октября 1993 г. N 1738 утверждены положения о системе органов государственной власти в Москве и о выборах в Московскую гордуму. Согласно этому документу, в Москве учреждалась следующая система органов государственной власти:

- Московская городская Дума - представительный орган;

- мэрия Москвы (московская городская администрация) - исполнительный орган во главе с мэром;

- правительство Москвы - коллегиальный исполнительный орган, возглавляемый мэром;

- отраслевые и территориальные органы управления городом, создаваемые мэром.

На этой основе 12 декабря 1993 г. была сформирована Мосгордума первого созыва в составе 35 депутатов сроком на 2 года.

Принятие в декабре 1993 г. новой, ныне действующей Конституции РФ окончательно определило современный правовой статус Москвы как

а) субъекта РФ - города федерального значения и

б) столицы РФ.

Кроме того, согласно статье 24 Устава Московской области органы государственной власти Московской области в соответствии с историческими традициями размещаются на территории города Москвы и Московской области. То есть Москва выполняет функции административного центра Московской области - это можно считать ее третьей ипостасью, третьим элементом ее современного правового статуса.