§ 2. Москва - столица Российской Федерации

Часть 2 статьи 70 Конституции РФ гласит: столицей Российской Федерации является город Москва; статус столицы устанавливается федеральным законом. Таким образом, Конституция РФ лишь объявляет Москву столицей, но не определяет ее правовое положение в этой связи, а отсылает к текущему федеральному законодательству.

Что же такое "столица", что значит для города быть столицей государства? Согласно Большому юридическому словарю, столица - главный город государства, административно-политический центр страны; столицы обычно являются местопребыванием центральных (общенациональных) правительственных, парламентских и судебных учреждений; как правило, столица выделяется в самостоятельную административную единицу с особым режимом управления, в большинстве федеративных государств столица находится на территории специального федерального округа, не входящего в состав ни одного из субъектов Федерации и, как правило, не являющегося самостоятельным субъектом.

Как видно, понятие столицы и положение города, обладающего этим статусом, не являются четко определенными и однозначными. В связи с этим решающее значение имеет регулирование столичного статуса в федеральном законе, к которому отсылает Конституция РФ.

Однако соответствующий федеральный закон до настоящего времени не принят, сохраняет свою силу доконституционный Закон РФ от 15 апреля 1993 г. N 4802-1 "О статусе столицы РФ", в соответствии с пунктом 2 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции РФ.

Согласно данному Закону, столица Российской Федерации - место нахождения:

а) федеральных органов государственной власти Российской Федерации;

б) представительств республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, города Санкт-Петербурга;

в) дипломатических представительств иностранных государств в Российской Федерации.

Статус столицы РФ определяется как правовое положение города Москвы, связанное с особенностями прав и обязанностей федеральных органов государственной власти РФ и органов государственной власти города Москвы в связи с осуществлением городом Москвой функций столицы РФ.

Статьей 4 Закона предусмотрены соответствующие дополнительные полномочия органов государственной власти города Москвы, а именно:

1) предоставление земельных участков, зданий, строений, сооружений и помещений, жилищного фонда, жилищно-коммунальных, транспортных и иных услуг перечисленным выше органам, которые в силу столичного статуса города должны находиться в Москве;

2) обеспечение необходимых условий для проведения общегосударственных и международных мероприятий;

3) участие в разработке и осуществлении целевых федеральных программ развития города Москвы - столицы Российской Федерации;

4) участие в содержании и развитии систем связи, федеральных автомобильных дорог общего пользования и иных транспортных систем на территории города Москвы;

5) согласование проекта генерального плана развития города Москвы с Правительством РФ.

Предоставление земельных участков и иных объектов недвижимости. В соответствии со статьей 8 Закона, здания, строения, сооружения, находящиеся на территории города Москвы, и помещения, в которых размещены высшие органы законодательной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, Пенсионный фонд Российской Федерации находятся в федеральной собственности. Земельные участки, на которых расположены такие здания, строения, сооружения, а также земельные участки, которые расположены на территории города Москвы и право собственности Российской Федерации на которые признано федеральными законами или возникло при разграничении государственной собственности на землю либо которые приобретены Российской Федерацией по предусмотренным гражданским законодательством основаниям, находятся в федеральной собственности. Данные положения имеют важное значение при разграничении государственной собственности на землю и иные объекты недвижимости в городе Москве, поскольку определяют специальные правовые основания возникновения права федеральной собственности на объекты в границах города.

Земельные участки, которые находятся в собственности города Москвы, предоставляются органами государственной власти города Москвы для размещения зданий, строений и сооружений, необходимых для выполнения полномочий федеральными органами государственной власти Российской Федерации, в федеральную собственность Российской Федерации или в аренду в соответствии с Генеральным планом развития города Москвы и программами развития отдельных городских территорий (статья 9 Закона). Здания, строения, сооружения и помещения, находящиеся в собственности города Москвы, предоставляются органами государственной власти города Москвы федеральным органам государственной власти Российской Федерации, представительствам субъектов Российской Федерации, дипломатическим представительствам иностранных государств в аренду.

Федеральные целевые программы развития города Москвы - столицы Российской Федерации. Федеральные целевые программы утверждаются и реализуются Правительством РФ (статья 13 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", статья 179 Бюджетного кодекса РФ). Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ предусмотрен Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. N 594 "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд", однако в нем не содержится каких-либо положений об особенностях разработки целевых программ развития Москвы как столицы, включая правила участия Москвы в их разработке. Ранее в Уставе города Москвы содержалась статья 72 "Разработка и осуществление целевых федеральных программ развития города Москвы - столицы Российской Федерации", где предусматривалось, что Правительство Москвы не позднее 1 июля текущего года представляет в Правительство Российской Федерации предложения по финансированию проектов, которые предполагается осуществлять в будущем году в рамках соответствующей программы, в том числе по следующим направлениям:

1) инвестирование средств в инфраструктуру и объекты, используемые для размещения и функционирования федеральных органов государственной власти, представительств субъектов Российской Федерации, дипломатических представительств иностранных государств в Российской Федерации, консульских представительств, торговых и иных представительств международных и зарубежных организаций, обеспечивающих международные и внешнеэкономические связи Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

2) межрегиональное сотрудничество субъектов Российской Федерации по развитию экономических, торговых, культурных, научных и других связей;

3) развитие, модернизация и реконструкция аэропортов, железнодорожных вокзалов, столичного метрополитена, федеральных автомобильных дорог общего пользования, иных федеральных систем транспорта, связи, жизнеобеспечения;

4) развитие города на территориях, используемых взамен изъятых из оборота для обеспечения выполнения городом функций столицы.

Однако Законом г. Москвы от 15 февраля 2006 г. N 11 данная статья была исключена из Устава города, и это вполне закономерно, поскольку целевые программы развития столицы должны быть федеральными, следовательно, и порядок участия городских органов государственной власти в их разработке должен регулироваться федеральными правовыми актами.

До настоящего времени не существовало и ни одной федеральной целевой программы развития Москвы как столицы РФ. Вместе с тем Постановлением Правительства Москвы от 4 декабря 2007 г. N 1050-ПП была утверждена Городская целевая программа "Столица многонациональной России на 2008 - 2010 гг.", основной целью которой является формирование благоприятного климата межэтнического взаимодействия в городе Москве на основе уважения прав и свобод человека. Реализуются в Москве и иные целевые программы, как федеральные, так и региональные, которые в совокупности направлены на развитие города в целом, что, учитывая принадлежность Москве столичного статуса, неотделимость развития столицы от городского развития в целом, означает и развитие Москвы как столицы.

Согласование проекта Генерального плана развития города Москвы с Правительством РФ. Согласно статье 7 Закона РФ "О статусе столицы Российской Федерации" проект генерального плана развития города Москвы согласовывается с Правительством Российской Федерации в части осуществления городом Москвой функций столицы Российской; споры, возникающие по вопросам перспективного планирования развития города Москвы, разрешаются согласительными комиссиями, создаваемыми заинтересованными органами государственной власти на паритетной основе. Порядок согласования генерального плана города с Правительством РФ на федеральном уровне в настоящее время не определен, а проекты генеральных планов города, направлявшиеся в Правительство РФ, не получали ни положительного, ни отрицательного заключения. В этой ситуации, в целях обеспечения развития городских территорий, органы государственной власти Москвы выработали следующий алгоритм: в Генеральном плане города предусматривается отдельная глава "Особенности градостроительного развития города Москвы в части осуществления городом Москвой функций столицы Российской Федерации" (например, глава 4 Закона города Москвы от 27 апреля 2005 года N 14 "О генеральном плане города Москвы" (Основные направления градостроительного развития города Москвы), вступление в силу которой, согласно заключительным и переходным положениям Генерального плана, обусловливается принятием Правительством Российской Федерации решения о согласовании Генерального плана. Таким образом, при отсутствии соответствующего согласования такая глава считается не введенной в действие (недействующей).

Кроме того, статьей 12 Закона РФ "О статусе столицы Российской Федерации" устанавливаются особенности принятия и изменения Устава города Москвы - столицы РФ: проект устава города Москвы (изменений и дополнений в устав) в части осуществления городом Москвой функций столицы Российской Федерации подлежит согласованию с Верховным Советом Российской Федерации и Президентом Российской Федерации в порядке, установленном Верховным Советом Российской Федерации. Постановлением Верховного Совета РФ от 10 сентября 1993 г. N 5707-I было утверждено Положение о порядке согласования проекта устава города Москвы, его изменений и дополнений с Верховным Советом Российской Федерации и Президентом Российской Федерации. Однако Верховный Совет РФ прекратил свое существование и его правопреемником как парламента стало Федеральное Собрание, при этом различия между Верховным Советом и Федеральным Собранием (в частности, однопалатная структура первого и двухпалатная структура последнего) не позволяют без дополнительных уточнений применять указанный порядок в новых политико-правовых условиях. Новый порядок согласования проекта Устава города Москвы с федеральными органами государственной власти до настоящего времени не утвержден.

Ранее Законом РФ "О статусе столицы Российской Федерации" предусматривалась компенсация затрат города Москвы в связи с осуществлением им функций столицы Российской Федерации за счет субвенций из федерального бюджета, а также за счет платежей за предоставляемые городом услуги, вносимых федеральными органами государственной власти Российской Федерации, представительствами субъектов Российской Федерации, дипломатическими представительствами иностранных государств в Российской Федерации. Однако Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ эти положения были исключены и компенсация указанных затрат прекращена.

Следует отметить, что согласно Закону РФ "О статусе столицы Российской Федерации" в реализации функций столицы участвует не только Москва, но и Московская область: статьей 5 Закона предусмотрено содействие органов государственной власти Московской области в осуществлении городом Москвой функций столицы Российской Федерации. Это осуществляется, в частности, путем участия:

- в разработке и реализации целевых федеральных программ развития города Москвы - столицы Российской Федерации, действие которых распространяется на территорию Московской области;

- в строительстве, реконструкции и содержании на территории области объектов, необходимых для осуществления городом Москвой функций столицы Российской Федерации в соответствии с договорами, заключаемыми с органами государственной власти города Москвы;

- в содержании и развитии систем связи, федеральных автомобильных дорог общего пользования и иных транспортных систем на территории Московской области, связанных с осуществлением городом Москвой функций столицы Российской Федерации;

- в развитии объектов коммунального назначения, обслуживающих общие потребности города Москвы и Московской области;

- в проведении совместных природоохранных мероприятий в городе Москве и Московской области.

Статьей 73 Устава города Москвы к этим формам взаимодействия добавлены:

- координация планов социально-экономического и градостроительного развития города Москвы и Московской области;

- проведение совместных природоохранных мероприятий в городе Москве и Московской области;

- определение порядка использования лесопаркового защитного пояса города Москвы и водоохранных зон;

- обеспечение интересов жителей города Москвы в развитии коллективного садоводства и огородничества.

В целях обеспечения такого взаимодействия в июне 1999 года была создана Объединенная коллегия исполнительных органов государственной власти Москвы и Московской области, на которую возложена задача координации действий городских и областных органов власти и управления и которая продолжает свое существование и в настоящее время.