§ 2. Функции международного права во внутригосударственной сфере

Способность норм современного международного права выполнять, с учетом отмеченных особенностей, те же регулятивные функции, на которые ориентированы нормы внутригосударственного права, используется в правовой системе РФ (ранее — в правовой системе Союза ССР) в целях их согласованного, совместного применения. В нашем законодательстве содержится немало предписаний, согласно которым тот или иной порядок деятельности определяется, те или иные отношения регулируются, а компетентные органы руководствуются, с одной стороны, Конституцией, законами, иными актами органов РФ, а также теми законами СССР или их отдельными нормами, которые продолжают действовать на территории РФ, поскольку они не противоречат российскому законодательству, с другой — международными договорами РФ и воспринятыми ею в порядке правопреемства международными договорами СССР.

В качестве примеров такого рода назовем гл. 53 Уголовно-процессуального кодекса РФ², ст. 407 Гражданского процессуального кодекса РФ³, ст. 256 Арбитражного процессуального кодекса РФ⁴, ст. 15 Федерального закона «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации», согласно которым порядок отношений органов и должностных лиц с соответствующими органами и должностными лицами

¹ Конституции Республики Казахстан (ч. 3 ст. 4) и Республики Словении (ст. 8) предусматривают непосредственное применение ратифицированных международных договоров.

² Далее - УПК РФ.

³ Далее - ГПК РФ.

⁴ Далее - АПК РФ.

146

иностранных государств определяется законодательством РФ и ее международными договорами. В ряде законов имеются специальные статьи, посвященные правовым основам деятельности того или иного ведомства и называющие в связи с этим как Конституцию, законы и иные нормативные акты, так и международные договоры (ст. 3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» 1995 г.). Согласно ч. 2 ст. 2 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» Уполномоченный в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, названным Законом, законодательством РФ, а также общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ.

Согласно ст. 4 Федерального закона «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации» 1995 г. эти органы в своей деятельности, специфика которой вполне понятна, руководствуются не только Конституцией РФ и другими федеральными актами, но также нормами международного права и международными договорами РФ.

В Законе РФ «О милиции» 1991 г. подобный перечень был ограничен внутригосударственными актами. В целях приведения нормы в соответствие с реальными потребностями Федеральный закон от 31 марта 1999 г. установил новую редакцию ст. 4 Закона «О милиции», введя в круг актов, которыми руководствуется в своей деятельности милиция, международные договоры РФ.

На фоне рассмотренных и многих других нормативных актов заметен пробел в Положении о Министерстве иностранных дел Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 14 марта 1995 г. Это Министерство в своей деятельности не может не руководствоваться международными договорами, прежде всего при решении таких обозначенных в ст. 4 задач, как защита прав и интересов граждан и юридических лиц РФ за рубежом, обеспечение дипломатических и консульских отношений РФ с иностранными государствами и т. д., а также при осуществлении функций, закрепленных в ст. 5. Между тем согласно ст. 2 Положения правовую основу деятельности МИД России составляют исключительно акты РФ (международные договоры не упомянуты).

147

Идея согласованного регулирования четко выражена во многих законодательных актах, посвященных определенным видам деятельности. Так, в преамбуле Закона РФ от 13 января 1996 г. «Об образовании» сказано, что образование в Российской Федерации осуществляется в соответствии с законодательством РФ и нормами международного права. В Законе РФ от 23 сентября 1992 г. «О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров» предусмотрено, что правовая охрана товарного знака предоставляется на основании его государственной регистрации в порядке, установленном настоящим Законом, или в силу международных договоров РФ (ст. 2). Согласно ст. 5 Закона от 4 июля 1991 г. «Об иностранных инвестициях в РСФСР» отношения, связанные с иностранными инвестициями, регулируются настоящим Законом, иными действующими на территории России законодательными актами и международными договорами. Закон РФ от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации» совершенно закономерно содержит особенно много ссылок на международные договоры. В частности, ч. 2 ст. 7 определяет, что режим Государственной границы устанавливается настоящим Законом, другими законодательными актами и международными договорами РФ.

Таким образом, взаимодействие правовых систем проявляется в согласованном регулировании отношений, относящихся к совмещенному предмету регулирования.

Принципиальное значение имеет разграничение понятий: право государства как совокупность создаваемых данным государством, его органами правовых норм и правовых актов и право, применяемое в государстве, как совокупность всех правовых норм, всех правовых актов, которые подлежат реализации в сфере внутригосударственных отношений и (или) могут действовать в пределах юрисдикции соответствующего государства и компетенции его органов. Второе понятие шире первого, поскольку охватывает — наряду с национальным правом (основным компонентом) — применимые международные нормы, международные договоры, заключенные или признанные данным государством, а также отдельные нормы права иностранных государств в случаях, предусмотренных национальными законами или международными договорами.

Естественно, что для такого применения нормы, принадлежащие к различным правовым системам, должны обладать юри-

148

дической совместимостью¹. При взаимодействии национальных норм (собственных норм данного государства) и международных норм это достигается их согласованием в процессе разработки, когда внутригосударственные правовые категории, принципы, нормы принимаются во внимание при подготовке международных договоров, а внутригосударственное законодательство приводится в соответствие с вступившими в силу международными договорами. Использование норм иностранного права осуществляется с учетом оговорки об их неприменении, если это противоречит основам национального правопорядка (публичному порядку).

В связи с рассмотрением проблем разграничения понятий «право государства» и «право, применяемое в государстве» требуют уточнения два вопроса — об источниках права и о квалификации нормативных комплексов, рождающихся и действующих на межсистемной основе.

В некоторых изданиях можно встретить утверждения, что международные договоры относятся к категории специфических источников внутригосударственного права (например, административного, трудового и уголовно-процессуального права). По сути дела, к такому же результату приходят сторонники концепции «трансформации», отстаивая идею «перевода нормы международного права в норму национального права»², перевоплощения международных договоров в национальные законы. Сама природа понятийного аппарата обусловливает «привязку» определенных правовых категорий к соответствующей правовой системе. Каждая правовая система имеет свои источники, которые обладают способностью выполнять присвоенные им функции в рамках другой правовой системы, не переходя в нее, сохраняя «прописку» в собственной правовой системе.

Что же касается нормативных комплексов, рождающихся и действующих на межсистемной основе, обладающих качества-

¹ Современный период характеризуется значительными усилиями по унификации ряда областей национального законодательства взаимодействующих государств. Один из примеров — Соглашение в рамках СНГ о принципах сближения хозяйственного законодательства государств — участников Содружества от 9 октября 1992 г. Устав СНГ (ст. 20) ориентирует государства-члены на устранение противоречий между нормами национального законодательства.

² Зивс С. Л. Источники права. М., 1981. С. 226.

149

ми регулятивной совместимости, то нам не кажется оправданным их восприятие сквозь призму традиционных представлений о таких стабильных нормативных образованиях, как «правовой институт» или «отрасль права», поскольку эти категории, как и источники права, принадлежат соответствующей правовой системе. Мы разделяем мнение, что «нормы международного и национального права не могут составлять объективно существующую единую совокупность норм, поскольку по своей социальной и юридической природе — это различные и особые системы права»¹.

Предпринимаемые попытки конструирования «межсистемных отраслей» или «межсистемных институтов» кажутся искусственными и игнорирующими то обстоятельство, что принадлежащие к различным правовым системам нормы взаимодействуют как нормативный комплекс не в статическом состоянии, а в правоприменительном процессе, причем в целях решения конкретной задачи, урегулирования конкретного правоотношения. Такие группы разносистемных норм, состыкованные в определенных ситуациях, могут быть обозначены как правоприменительные комплексы.

В нашей практике типичными являются двусоставные правоприменительные комплексы — из норм национального законодательства и норм международных договоров.

Вместе с тем получили распространение и трехсоставные правоприменительные комплексы, включающие помимо названных норм и нормы иностранного права. Так, при решении вопросов двойного гражданства подлежат применению нормы ст. 6 Федерата ного закона «О гражданстве Российской Федерации», нормы международного договора между Российской Федерацией и иностранным государством, допускающего и регламентирующего статус двойного гражданства, если такой договор заключен, а также нормы законодательства соответствующего иностранного государства. Точно так же конкретный акт выдачи лица для привлечения к уголовной ответственности или для

¹ Международное воздушное право / Отв. ред. А. П. Мовчан. М., 1980. Кн. 1. С. 17—18. Сравните с другим мнением: «Многие институты международного права... являются общими одновременно и для внутригосударственного права. Они как бы сливаются, переходят друг в друга» (Тилле А. А., Швеков Г. В. Сравнительный метод в юридических дисциплинах. М., 1978. С. 198—199).

150

исполнения приговора требует применения в совокупности норм уголовного и уголовно-процессуального законодательства как запрашивающего, так и запрашиваемого государства и норм договора о правовой помощи, заключенного соответствующими государствами.