54. Суверенитет в федеративном государстве.

Проблема суверенитета в федерации. Поскольку субъектами фе­дерации являются государства и/или подобные им образования, по­стольку проблема суверенитета и распределения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами всегда была и остается в центре внимании теории и практики федерализма. Приходится и сегодня констатировать, что ни среди теоретиков, ни среди специалис­тов-практиков нет даже принципиального единства мнений по этим важнейшим вопросам. Есть авторы, которые исходят из того, что в любом, в том числе и федеративном, государстве может быть только один суверенитет. Естественно, что с таких позиций суверенной обыч­но признается лишь федерация, а ее субъекты, в том числе и государ­ства-субъекты, — несуверенными.* Когда это утверждается в отноше­нии таких федераций, субъектами которых являются не государствен­ные, а политико-административные территориальные единицы, то это, естественно, не вызывает возражений. Но как быть применительно к тем многим федерациям, субъектами которых являются государства? Другие авторы решают эту проблему с прямо противоположных пози­ций — с позиций признания делимости суверенитета и обладания как федерацией, так и ее субъектами своей «долей суверенитета».Выше, в связи с общей характеристикой государственного сувере­нитета как атрибута государства (§ 2 гл. 5), уже была достаточно по­дробно определена наша принципиальная позиция по вопросу о суве­ренитете в федеративном государстве и высказано несогласие с указан­ными крайними позициями. Напомним, что речь шла о признании одновременной суверенности и федерации, и ее субъектов-государств или подобных им единиц, но не с позиций делимости суверенитета, а с позиций сопряженности, взаимообусловленности и взаимодействия разноуровневых суверенитетов, не только не исключающих, но и дополняющих друг друга. К сказанному следует добавить, что отрицание возможности действия двух суверенитетов на одной и той же террито­рии толкает к тому, чтобы либо отрицать за любыми субъектами феде­рации государственный характер, либо признавать государства-субъ­екты федерации несуверенными. Но поскольку отрицать общепри­знанный государственный характер многих субъектов федерации (рес­публик, штатов и др.) очень трудно, ибо это одно из главных отличий федерации от унитарного государства, то основные усилия сторонни­ков указанной позиции направлены обычно на доказательство несуверенного характера субъектов федерации. Но это неизбежно ведет их, во-первых, к необходимости признания несуверенныхгосударств при одновременном общепринятом утверждении, что суверенитет — атри­бут государства; а во-вторых, к отрицанию в том или ином виде суве­ренности даже таких субъектов федерации, о которых в соответствую­щих конституциях прямо говорится об их суверенности.В большинстве конституций федеративных государств их субъек­ты не называются суверенными, хотя одновременно не говорится об их несуверенном характере. Тем не менее в ряде конституций таких госу­дарств о суверенности их субъектов говорится прямо. Так, ст.3 Консти­туции Швейцарии гласит, что «кантоны суверенны, поскольку их суве­ренитет не ограничен союзной конституцией, и как таковые осущест­вляют все права, которые не переданы союзной власти». Статья 40 Конституции Мексики указывает, что страна «состоит из штатов, сво­бодных и суверенных во всем, что относится к их внутренним делам». В Конституции современной Югославии (ст.6) также говорится, что входящие в нее республики Сербия и Черногория суверенны в вопро­сах, не относящихся к компетенции федерации. Суверенность субъек­тов федерации — союзных республик формально признавалась в кон­ституциях СССР и бывшей Югославии. О суверенном характере субъектов РФ — республик говорится в Федеративном договоре РФ и во многих конституциях этих республик.И тем не менее немало авторитетных авторов считают, что субъек­ты федерации «не обладают государственным суверенитетом, хотя их власть — государственная власть».* На чем основываются подобные утверждения? По существу, на том, что субъекты федерации, находясь внутри федерации, так или иначе оказываются ограниченными в пред­метах своего ведения и полномочиях.** Так, субъекты федерации обыч­но не являются субъектами международного публичного права, участ­никами межгосударственных политических отношений. Но такое и не­которые другие ограничения правомочий вполне естественны и понят­ны, поскольку речь идет о вхождении данного государства в состав федерации. Совершенно ясно, что суверенитет такого государства не может быть таким же, как если бы оно не входило в федерацию и было бы полностью независимым. Суть же дела в том, что не всякое ограни­чение, а тем более самоограничение предметов ведения и полномочий государств — субъектов федерации означает потерю ими своего суве­ренитета. Концепция «абсолютного суверенитета» с ее принципом «все или ничего» представляется неверной и утопичной особенно в совре­менных условиях. В самом деле, почему, спрашивается, отказ, условно говоря, от «внешнего суверенитета», но сохранение «внутреннего суве­ренитета», т.е. верховенства и всей полноты государственной власти во внутренних делах, не позволяет говорить в данном случае о суверени­тете в определенных пределах, ограниченных предметами ведения и полномочиями федерации. Ведь и суверенитет подлинно демократи­ческой федерации не беспределен, не абсолютен, а ограничен консти­туционно закрепленными предметами ведения и полномочиями госу­дарств-субъектов (особенно в условиях договорной федерации), не го­воря уже о последствиях, вытекающих из факта признания верховен­ства международного права и вхождения в международные объедине­ния (например, ЕС).Нередко признание суверенности субъектов федерации необходи­мо связывается с обладанием ими правом свободного выхода из состава федерации. В известном учебнике по конституционному праву, напри мер, утверждается: «Теоретически допустим суверенитет субъекта фе­дерации, однако лишь в случае, если за этим субъектом признается право на одностороннее решение о выходе из федерации. Но и в этом случае, пока решение о выходе не принято, суверенитет субъекта феде­рации является как бы спящим, то есть существует лишь в потенции».* С такой постановкой вопроса нельзя согласиться. Во-первых, бросает­ся в глаза расплывчатость, неопределенность приведенных формули­ровок о «теоретически допустимом суверенитете», о «спящем сувере­нитете» или «потенциальном суверенитете», из которых трудно по­нять, идет ли речь в данном случае о реальном суверенитете, или о доктринальном понимании суверенитета, или о своего рода «виртуаль­ном» суверенитете и т.д. Совершенно не ясно, являются ли в федера­ции, где признается право свободного выхода, ее субъекты суверенны­ми или нет, ибо, с одной стороны, «спящий суверенитет» все-таки суверенитет, а с другой — это не действительный, а лишь «потенциаль­ный суверенитет». Во-вторых, нельзя смешивать суверенитет государ­ства и ту или иную конкретную форму его реализации, а тем более устанавливать необходимую связь между ними. Сецессия (т.е. отделе­ние, выход из состава) — это одна из возможных форм реализации суверенитета в определенных условиях, но не сам суверенитет. В-тре­тьих, по логике утверждений авторов, получается, что самыми суверенными (потенциально и реально) субъектами федерации в мире были союзные республики СССР и Югославии, за которыми давно и четко конституционно провозглашалось право свободного выхода из федера­ции, которые приняли соответствующее решение и даже осуществили его уже в процессе распада этих федераций. Но разве не ясно, что это далеко не так, ибо конституционные положения о праве на свободный выход из федерации носили чисто формальный характер и никак не влияли на истинное положение субъектов этих федераций. В-четвер­тых, поскольку сегодня практически нет (за исключением Эфиопии) таких федераций, которые закрепляют за субъектами право свободного выхода, приведенные положения авторов равнозначны отрицанию су­веренитета за субъектами современных федераций.