2.1. Становление институтов местного самоуправления в дореволюционной России
На протяжении тысячелетней истории российского государства, в силу особенностей развития общества, система управления на местах отличалась чрезмерной централизацией государственной власти, постоянным господством исполнительных структур, отсутствием развитой системы самоуправления. При этом сложившиеся структуры местного самоуправление практически не отражали интересы населения, часто являясь тормозом для общего развития. В то же время в истории России существовало достаточно форм, моделей и систем самоуправления, давших положительный эффект социально-экономического развития территории. В настоящее время много внимания уделяется отечественному опыту организации местной власти, и в частности становлению институтов местного самоуправления.
Возникновение общинного самоуправления в России было обусловлено рядом предпосылок, связанных с развитием земледелия, скотоводства, промыслового дела, ремесла, производства. В свою очередь властные полномочия общины получали при обретении ими в свое распоряжение определенной собственности.
Развитие производственных общин (например, ремесленных цехов, купеческих гильдий) как форм самоуправления постепенно приводило к их объединению на определенной территории (например, новгородская земля, киевская земля). Таким образом, общественное самоуправление, непосредственно предшествовавшее возникновению государственности, формировалось на уровне производственных и территориальных общин.
Причем, в процессе управления общинами предпочтение отдавалось формам непосредственной и представительной демократии, что позволяет говорить об истиной форме самоуправления. Вечевое построение земель, вытекающее из их административного деления, неоднократно отмечалось историками: «Новгородское вече, вече концов города, вече улиц, на которые делились концы. К концам Новгорода присоединялись административные пригороды, к пригородам – села… Оформлялась своеобразная иерархическая система, при которой вече более мелких единиц подчинялось вече более крупных единиц».19
Следует отметить, что на данном этапе исторического развития производственно-территориальные общины обладали большими властными полномочиями и возможностями, чем представители государственной власти. В частности, Постовой Н.В. обратил внимание на то, что князь в то время не имел права принимать решения по вопросам земщины вообще, такие решения могло принять только общегородское вече, т. е. вече старшего города. Земщина вполне могла воздействовать на князя и заставить его выполнять определенные задачи (Например, киевская земщина заставила князя Святослава отказаться от похода в Дунайскую Болгарию, когда в его отсутствие на Киев напали печенеги).20
Если рассматривать отечественную историю как смену и борьбу тенденций централизации и децентрализации управления, то период общинного самоуправления будет характеризоваться как время возникновения и становления самоуправленческих форм и систем.
Еще большее развитие децентрализованные формы управления получили с принятием Христианства на Руси (988 г.), когда расширился круг субъектов местного самоуправления, и наряду с производственными и территориальными формами самоуправления появилось монастырское и церковное самоуправление. Местное самоуправление данного периода играет роль института управления, с генезисом которого было связано укрупнение административных единиц и создание крупных политических центров.
Высшей формой проявления политической власти городов стало городское вече. Характерно, что участие в вечевых собраниях принимали только те члены общин, которые обладали какой-либо собственностью, т. е. к управлению общественными делами допускались только имущие лица. Представительными органами церковного самоуправления были соборы, состоявшие из объединенных нескольких церквей.
Дореволюционными юристами отмечался вполне оформившийся характер компетенции органов местного самоуправления данного периода: вече частей города, пригородов, малых городов, волостей, сел обладали различными правами и обязанностями, разнообразны были и полномочия избранных на вече должностных лиц. Например, к компетенции города Пскова были отнесены вопросы вооружения установленного количества войск, строительства городских стен, участия при заключении договоров с соседними государствами, а также управление пригородами, сбор налогов, строительство мостовых, организация производства по различным направлениям.21 Соответственно, полномочия вече пригорода были меньше по своему объему, чем полномочия вече города.
Значительные изменения в сложившуюся систему соотношения местного самоуправления и центральной власти внесло монголо-татарское нашествие, разрушившее представительную власть – саму основу, объединявшую славянские общины, что привело в итоге к усилению централизации управления.
Участие земщины в государственных делах значительно уменьшилось. Причиной ослабления роли земщины, по мнению дореволюционных юристов, стало сосредоточение в руках князей с помощью завоевателей огромных земельных владений. К концу татарского владычества земщина настолько лишилась своего значения, что за нею оставалось только право раскладки податей (налогов) между своими членами. При установлении податей и установлении их размера князья уже не советовались с земщиной, не спрашивали ее мнения. Они действовали по примеру татарских ханов, определяя все единолично.22
Таким образом, общины потеряли роль самоуправленческих единиц, т. к. были разорены монголо-татарами экономически и нейтрализованы политически. В итоге местное самоуправление к завершению монголо-татарского ига утратило свое былое значение и не играло как прежде важной роли в решении государственных задач. Отдельные элементы системы местного самоуправления сохранились лишь в северных землях: в Новгороде и Пскове, где влияние ига было значительно слабее.
Даже после свержения режима монголо-татар территориальное местное самоуправление уже не выступало в роли базисной единицы в государстве. А в условиях формирования и укрепления централизованной русской государственности местное самоуправление попало под полное влияние центральной власти.
Со временем центральная власть осознала негативные последствия созданного ей института наместничества, который породил систему кормления в стране, и предприняла попытку реанимации местного самоуправления. Первая реформа 1549 г. по отмене системе кормления и создания губных учреждений на местах относится ко времени правления Глинских. Дальнейшие шаги по пути развития местного самоуправления и создания земских учреждений были проведены Иваном IV.
Вместе с тем им же были предприняты попытки установления зависимости местных органов от центральной власти, введена опричнина, которая подавила самоуправление на данных территориях. В целом же мероприятия Ивана Грозного не привели к формированию целостной системы местного самоуправления.
В 17 веке в системе государственного управления произошли функциональные изменения, вследствие чего изменился и статус местного самоуправления. Существенное сужение компетенции органов местного самоуправления было вызвано проводимой унификацией управленческих структур, которая была необходима в связи с расширением территории страны. В это время начался процесс формирования местных государственных учреждений, которые существовали в городах одновременно с местными учреждениями другого типа (таможнями, губными и земскими избами).
В этом отношении весьма интересен период царствования Федора Алексеевича (1676 – 1682), непродолжительный по времени, но весьма значительный по результатам проводимых реформ. В частности был положен предел развитию служебной активности городов (Указ 1678 г.), упразднена ключевая должность дворянского самоуправления в уездах – губного старосты, а его функции переданы воеводам (Указ 1679 г.).23 В это время было завершено формирование местных учреждений приказного типа, встроенных в жесткую вертикаль государственной власти, что соответствовало процессу централизации системы управления в Российском государстве.
Расцвет абсолютизма в эпоху правления Петра I по идее должен был усилить тенденцию к централизации управления. Однако в это время тенденция к децентрализации не пресекалась, в результате чего процесс государственного строительства претерпел некоторые метаморфозы. Петром I были проведены мероприятия, как способствующие развитию местного самоуправления (например, за каждым городом закреплялось право самостоятельно распоряжаться городской землей, управление общинами было передано самим общинам), так и ограничивающие компетенцию местных органов (установление опеки приказной администрации над общинами, ликвидация губного самоуправления в уездах и т.д.). Подобные «зигзаги» в отношении к институтам местного самоуправления во многом объясняются целью реформ Петра I: создание целостного государства с достаточно эффективной системой управления, отвечающей требованиям политической элиты того времени.
Крупной вехой в развитии отечественного самоуправления справедливо считается период царствования Екатерины II. При ней было значительно развито государственное управление (совершенствованы сословный, административно-территориальный, отраслевой принципы управления государством). Именно в это время были сконструированы основы самоуправления, получившие свое закрепление в таких актах, как Учреждение о губерниях (1775 г.), Жалованная грамота дворянства (1785 г.), Грамота на права и выгоды городов (1785), которые реформировали местные учреждения на началах самоуправления по сословному принципу.
Следует отметить целенаправленную деятельность Екатерины II по совершенствованию административно-территориального устройства России и созданию 50 примерно равных по территории губерний, состоящих из 10-12 уездов. В целях повышения эффективности государственного управления, удовлетворяя многочисленные предложения дворянского сословия, часть государственных функций передавалась местным органам власти. Одновременно обеспечивалось централизованное государственное управление на местах, представленное институтом губернаторства.
Период царствования Александра I вошел в историю как эпоха реформ центральной администрации, в частности были ликвидированы коллегии и учреждены министерства по отраслевому принципу, созданы Комитет министров и Государственный Совет. Данные нововведения в итоге вызвали расширение штата чиновников, рост бюрократического аппарата и ограничение местной инициативы.
Начало 19 века не было отмечено качественными изменениями в статусе институтов местного самоуправления. В целом продолжала усугубляться тенденция к усилению государственного контроля над органами местного самоуправления и ограничению их компетенции.
В 1838 г. была проведена реформа местного самоуправления в среде государственных крестьян: сельские общества учреждались в каждом большом казенном селении, его органами являлись сельских сход, сельское начальство (старшины, сотские десятские, смотрители магазинов, сборщики податей) и сельская расправа. В задачу органов крестьянского общественного самоуправления входило: «народоисчисление», контроль за делами веры, охрана общественного порядка, безопасность лиц и имуществ, паспортный контроль, а также обеспечение мер по врачебному делу, благоустройству, народному продовольствию, противопожарной безопасности, управлению хозяйством сельских сообществ, сбор податей и выполнение повинностей, прежде всего рекрутской.24 Необходимо отметить, что на помещичьих крестьян данный закон не оказывал никакого влияния, а в среде обществ государственных крестьян осуществлялся с нарушениями (например, нарушение принципа выборности или продление сроков волостного главы, который формально избирался на три года, а реально оставался на должности неограниченное время).
Структура городского самоуправления продолжала развиваться на основе «Жалованной грамоте городам», однако ее положения на практике часто реализовывались с нарушениями (так практически повсеместно отсутствовала общая дума, т. е. собрание городских представителей).
К середине 19 века в России интенсивнее пошел процесс капитализации: в промышленности и торговле обозначились признаки свободного рынка, возникла потребность в модернизации производства и сферы управления. В отличие от предшествующих реформ и преобразований земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II более способствовали децентрализации управления и развитию местного всесословного самоуправления.
Согласно Положению «О губернских и уездных земских учреждениях» земские учреждения в кругу вверенных им дел действовали самостоятельно, независимо от органов государственной власти в пределах, установленных законом. Земские органы получили широкие полномочия при решении местных проблем. Например, заведование имуществом и финансовыми средствами земства, устройство и содержание зданий и путей сообщения, социальная помощь, поддержка церквей, содействие развитию местной торговли, развитие местной промышленности, развитие почтовой службы, управление делами взаимного земского страхования, обеспечение правопорядка, участие в попечении народного образования и здравоохранения, ветеринарной и агрономической службы и т. п.25 Особенно известны достижения земств в сфере образования, здравоохранения, страхования, агрономического и ветеринарного дела.
Вместе с тем следующий период вошел в историю как период контрреформ и был связан с усилением центральной власти. Введенное в 1890 г. «Новое положение о губернских и уездных земских учреждениях» существенно усилило контроль администрации за деятельностью земств, ограничило полномочия земских органов, изменило порядок выборов в них, в результате чего не стало выборных людей от населения (введены имущественный ценз и многоступенчатые выборы для крестьян). В 1900 г. были приняты «Примерные правила предельного земского обложения», в результате которых был нанесен удар по финансовой основе земств: им запретили увеличивать смету больше, чем на 3 % по сравнению с предыдущим годом.26
Для третьего периода развития земской системы была характерна консолидация земского движения в ответ на действия центральной власти. Катализатором этого процесса послужили крупные поражения в русско-японской войне, нарастание политического кризиса и революционной ситуации. В 1904, 1905, 1906 гг. проходили постоянные съезды земского и городского самоуправления, на которых выдвигались требования созыва народного представительства с законодательными функциями, предоставления гражданских свобод, равноправия сословий и расширение полномочий органов местного самоуправления.
В манифесте от 17 октября 1905 г. Николай II принял требования земств о созыве представительного собрания. Указам 15 марта 1917 г. князь Львов представителей губернских и уездных управ назначил комиссарами временного правительства, его полномочными представителями на местах. Впервые за свою историю земства официальным путем получили политическую власть. Этот период считается временем наивысшего расцвета земской модели.
Система местного самоуправления этого времени представляла собой разветвленный и достаточно эффективный аппарат управления местным хозяйством. В систему земских учреждений входили следующие органы: 1) избирательные съезды, которые собирались раз в три года и принимали правила поведения на данной территории; 2) земские собрания, которые собирались ежегодно и выполняли функции распорядительного органа; 3) земские управы, которые действовали на постоянной основе и являлись исполнительными органами. Все земские органы пользовались правами юридического лица, но именно управы, как единственный постоянно действующий орган, реализовывали это право. Именно управы приобретали и отчуждали имущество, заключали договора, вступали в переговоры с агентами, предъявляли гражданские иски, выступали ответчиками на суде и т. п.27
Последний период в истории земств связан с их ликвидацией. К осени 1917 г. возросло влияние параллельных органов местной власти – Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Возникший кризис власти – двоевластие: Советы и Временное правительство, комиссарами которого были в основном земские деятели, – закончился победой Советов. Сразу после победы вооруженного восстания в Петрограде начался процесс ликвидации земских учреждений, который в целом завершился только летом 1918 г.
В последнее время в связи с реформой местного самоуправления в Российской Федерации достаточно много внимания уделяется земствам, анализируется их история, выделяются их достоинства и недостатки. Бесспорно, земское и городское управление соответствовало всем существовавшим в то время канонам самоуправления, а хозяйственная самостоятельность и широта полномочий земских учреждений не знала аналогов во всем мире. Земскими и городскими деятелями, врачами и учителями была сформирована одна из лучших систем образования и здравоохранения, создана уникальная земская статистика, благоустраивались городские и сельские поселения.
Вместе с тем российская система местного самоуправления во многом копировалась с прусской модели, и, естественно, имела практически все ее недостатки, а именно: сословный принцип формирования органов, имущественный выборный ценз, обязательную процедуру утверждения городского главы министром внутренних дел и т. п. И все же, несмотря на это, земства были уникальным явлением не только в жизни России, но и в мировой муниципальной практике.
Таким образом, местное самоуправление в дореволюционный период развития России в своей эволюции проделало сложный и противоречивый путь. Роль и значение муниципальных институтов в России неоднократно менялись, одновременно с этим изменялись структура, функции и сфера компетенции органов местного самоуправления, а также принципы их взаимоотношений с органами центральной власти. Данные изменения отражали единство и борьбу тенденций централизации и децентрализации управления в России.
- Глава 7. Формы и методы деятельности органов муниципального управления
- Глава 1. Теоретические основы муниципального управления
- 1.1. Основные теории муниципального управления и самоуправления
- 1.2. Местное самоуправление в Российской Федерации: понятие, принципы, функции
- Контрольные вопросы и задания:
- Тесты Выберите правильный вариант
- Глава 2. Исторический и зарубежный опыт местного самоуправления
- 2.1. Становление институтов местного самоуправления в дореволюционной России
- 2.2. Развитие системы местного самоуправления в советский период
- 2.3. Муниципальная реформа в современной России
- 2.4. Зарубежные модели местного самоуправления
- Контрольные вопросы и задания:
- Тесты Выберите правильный вариант
- Глава 3. Правовые основы организации муниципального управления
- 3.1. Федеральные нормативные акты о местном самоуправлении
- 3.2. Регулирование местного самоуправления на уровне субъектов Российской Федерации
- 3.3. Муниципальное нормотворчество
- 5. Муниципальные правовые акты главы местной администрации.
- Контрольные вопросы и задания:
- Тесты Выберите правильный вариант
- Глава 4. Территориальные основы организации муниципального управления
- 4.1. Муниципальное образование: понятие, виды, общая характеристика
- 4.2. Установление, изменение границ муниципального образования
- Контрольные вопросы и задания:
- Тесты Выберите правильный вариант
- Глава 5. Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления
- 5.1. Формы прямого волеизъявления граждан обязательного характера (местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву, сход граждан)
- 5.2. Формы прямого волеизъявления граждан рекомендательного характера (правотворческая инициатива, собрания, конференции, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания и т. П.)
- Контрольные вопросы и задания:
- Тесты Выберите правильный вариант
- Глава 6. Организационные основы муниципального управления
- 6.1. Система органов муниципального управления
- 6.2. Основные направления деятельности органов муниципального направления
- 6.3. Исключительная роль представительного органа муниципального образования в системе органов местного самоуправления
- 6.4. Организационно-правовой статус главы муниципального образования
- 6.5. Местная администрация как исполнительный орган местного самоуправления. Глава администрации как руководитель аппарата: основные функции, основания для прекращения полномочий
- 6.6. Иные органы муниципального управления (контрольный орган, избирательная комиссия)
- Контрольные вопросы и задания:
- Тесты Выберите правильный вариант
- Глава 7. Формы и методы деятельности органов муниципального управления
- 7.1. Заседание как основная форма деятельности представительного органа муниципального образования
- 7.2. Совещание в местной администрации: понятие, виды, общая характеристика
- 7.3. Планирование, координация, контроль как основные методы деятельности органов муниципального управления
- 7.4. Связь с общественностью
- 7.5. Организация приема граждан органами муниципального управления. Прием иностранных делегаций
- Контрольные вопросы и задания:
- Тесты Выберите правильный вариант
- Глава 8. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления
- 8.1. Региональное управление и местное самоуправление: сходство и различие
- 8.2. Государственная поддержка местного самоуправления
- 8.3. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
- Контрольные вопросы и задания:
- Тесты Выберите правильный вариант
- Глава 9. Финансовые основы организации муниципального управления
- 9.1. Местный бюджет: доходная и расходная части
- 9.2. Бюджетный процесс в муниципальном образовании
- 1 Этап. Прогнозирование экономического и социального развития и определение бюджетно-финансовой политики.
- 2 Этап. Формирование местного бюджета.
- 3 Этап. Утверждение бюджета.
- 4 Этап. Исполнение бюджета.
- 5 Этап. Завершение операций по исполнению бюджета, составление отчета от исполнении бюджета.
- 6 Этап. Утверждение отчета об исполнении бюджета.
- 9.3. Муниципальный заказ
- Контрольные вопросы и задания:
- Тесты Выберите правильный вариант
- Глава 10. Экономические основы организации муниципального управления
- 10.1. Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления: понятие и состав
- 1. Имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения.
- 2. Имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.
- 3. Имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.
- 4. Объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения.
- 5. Имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами.
- 10.2. Способы формирования муниципальной собственности
- 10.3. Принципы управления муниципальной собственностью
- Контрольные вопросы и задания:
- Тесты Выберите правильный вариант
- Глава 11. Организация межмуниципального сотрудничества
- 11.1. Современная система ассоциаций и союзов муниципальных образований
- 11.2. Органы управления ассоциаций и союзов муниципальных образований
- 11.3. Межрегиональные связи
- Контрольные вопросы и задания:
- Тесты Выберите правильный вариант
- Глава 12. Ресурсный потенциал региона и муниципальных образований
- 12.1. Социально-экономические факторы региона и муниципальных образований
- 12.2. Социальное развитие и культура региона и муниципальных образований
- 12.3. Региональные особенности производства
- 12.4. Экология, регион и муниципальные образования
- Контрольные вопросы и задания:
- Тесты Выберите правильный вариант
- Литература: