6.4. Организационно-правовой статус главы муниципального образования

Правовой статус – сложная юридическая категория, включающая в себя права, обязанности и ответственность высшего должностного лица местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 34) в каждом муниципальном образовании уставом муниципального образования должна быть предусмотрена должность главы муниципального образования. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и обладает собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно Уставу г. Саратова от 18 декабря 2005 г. (ст. 30) полномочия главы города начинаются со дня его избрания городской Думой и прекращаются во второе воскресенье марта года, в котором истекает его срок полномочий, а в случае, предусмотренном федеральным законом, - во второе воскресенье октября года, в котором истекает его срок полномочий. Глава города не позднее, чем на пятнадцатый день со дня официального опубликования решения городской Думы об избрании на должность, принимает присягу следующего содержания: «Я (фамилия, имя, отчество), вступая в должность главы города Саратова, торжественно обещаю справедливо и беспристрастно осуществлять предоставленные мне полномочия, честно и добросовестно исполнять свои обязанности, прилагая все свои силы и способности на благо жителей города». Согласно требованиям Закона 2003 г. полномочия главы муниципального образования должны быть закреплены в уставе муниципального образования.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 36) вводит принцип разделения властей на местном уровне. Согласно этому принципу глава муниципального образования:

1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава (данная процедура закрепляется в уставе муниципального образования. Например, согласно статье 30 Устава г. Саратова кандидат на должность главы муниципального образования считается избранным, если за его избрание проголосовало большинство от установленной численности депутатов городской Думы. Если ни один из кандидатов не набрал в итоге голосования требуемого для избрания числа голосов, то проводятся новые выборы с новым выдвижением кандидатур). Таким образом, сохраняются два способа избрания главы муниципального образования, закрепленные еще Законом 1995 г. (ст. 16);

2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;

3) в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя (в данном случае глава муниципального образования уже не может возглавить местную администрацию).

Глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главой местной администрации (таким образом, реализуется принцип разделения властей на местном уровне). В случае формирования представительного органа муниципального района не в результате муниципальных выборов, а из представителей выборных органов поселений, входящих в состав муниципального района исполняет полномочия его председателя.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 36) структуру и порядок формирования органов местного самоуправления должен определять устав муниципального образования. Таким образом, именно в уставе муниципального образования определяется, какой именно орган возглавляет глава муниципального образования – представительный или исполнительный. Например, согласно статье 30 Устава г. Саратова глава города избирается депутатами городской Думы из своего состава на первом заседании на срок полномочий городской Думы и исполняет полномочия председателя на постоянной основе. Вместе с тем следует отметить, что большинство уставов муниципальных образований, в том числе и в уставы муниципальных образований Московской области, еще не приведены в соответствие с требованиями данной статьи.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 36) в сельских поселениях (как правило, малочисленных) допускается совмещение полномочий председателя представительного органа местного самоуправления и главы местной администрации. Данное совмещение, естественно, должно быть предусмотрено уставом данного муниципального образования. Очевидно, что в небольших сельских поселениях нецелесообразно содержать крупный аппарат органов местного самоуправления, хотя бы из экономии средств местного бюджета.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 36) независимо от способа избрания и от того, какой орган (представительный или исполнительный) он возглавляет, глава муниципального образования обладает следующими полномочиями:

1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования (представительские полномочия подразумевают, что с перечисленными субъектами глава муниципального образования вправе подписывать соглашения, высказывать позицию от имени всего муниципального образования, за исключением специально оговоренных в законодательстве или уставе муниципального образования случаях);

2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;

4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования (на практике главы муниципальных образований достаточно часто для решения неотложных вопросов право используют право созыва внеочередные заседания представительного органа муниципального образования).

Уставы муниципальных образований расширяют данный перечень полномочий главы муниципального образования с учетом того, какой орган он возглавляет – представительный или исполнительный. Так, Устав г. Саратова от 18 декабря 2005 г. (ст. 31) к полномочиям главы города, который также является председателем городской Думы, в том числе относит решение следующих вопросов:

1) предлагает изменения и дополнения в Устав города;

2) созывает и ведет заседания городской Думы;

3) организует выполнение решений городской Думы в рамках своих полномочий;

4) заключает с главой администрации контракт на основании решения городской Думы по результатам конкурса на замещение указанной должности;

5) обеспечивает подготовку вопросов, вносимых на рассмотрение заседаний городской Думы;

6) координирует деятельность постоянных и иных комиссий, контрольно-счетной палаты, содействует материально-техническому и организационному обеспечению их работы;

7) оказывает содействие депутатам в осуществлении ими своих полномочий, организует обеспечение их необходимой информацией, рассматривает и решает в пределах своей компетенции вопросы их работы;

8) заключает договоры, выдает доверенности, совершает иные действия;

9) организует в городской Думе личный прием граждан, рассмотрение их обращений, заявлений и жалоб;

10) осуществляет общее руководство аппаратом городской Думы;

11) подписывает от имени городской Думы исковые заявления, направляемые в суд, а также другие документы, связанные с рассмотрением дел;

12) подписывает финансовые документы, несет ответственность по средствам, расходуемым на содержание и организацию работы городской Думы.

Устав г. Дубны Московской области от 4 октября 2001 г. (ст.29) полномочия главы города, который не входит в состав Совета, а возглавляет местную администрацию, определяет следующим образом:

1) руководит деятельностью администрации города, утверждает ее структуру и штатное расписание;

2) назначает на должность и освобождает от должности заместителей главы администрации города, руководителей органов управления и иных структурных подразделений администрации города, должностных лиц и работников администрации города в соответствии с трудовым законодательством и законодательством о муниципальной службе;

3) созывает первое заседание Совета после его избрания;

4) вносит в Совет проекты городского бюджета и отчеты о его исполнении, проекты программ и планов социально-экономического развития города, проекты нормативных решений Совета;

5) представляет Совету ежегодный отчет о своей деятельности и деятельности администрации города;

6) организует разработку и исполнение городского бюджета, программ и планов социально-экономического развития города;

7) подписывает нормативные решения Совета, осуществляет контроль за их исполнением;

8) координирует меры по охране общественного порядка в городе, осуществляет контроль за деятельностью муниципальных органов охраны общественного порядка;

9) осуществляет мероприятия по защите населения и территории города от чрезвычайных ситуаций;

10) назначает и освобождает от должности руководителей муниципальных предприятий, учреждений и фондов, осуществляет контроль за их деятельностью;

11) заключает договоры и соглашения с государственными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями, предприятиями, учреждениями и организациями, в том числе зарубежными, а также с физическими лицами;

12) принимает решения, обязательные для выполнения всеми работниками администрации города;

13) является распорядителем кредитов по бюджетным и внебюджетным средствам города, определяет порядок и лиц по распоряжению этими средствами;

14) ведет прием населения, организует рассмотрение предложений, заявлений и жалоб граждан, принятие по ним решений;

15) осуществляет все полномочия муниципального образования, кроме отнесенных федеральными законами, законами Московской области, настоящим Уставом к компетенции Совета.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 36) приводит норму о подотчетности главы муниципального образования населению и представительному органу муниципального образования, которая также содержится и в действующем законе о местном самоуправлении. Отчетность часто расценивают в качестве одного из способов контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе и главы муниципального образования.⁷⁴ Следует отметить, что Закон 2003 г. не закрепил каких-либо конкретных правил порядка осуществления контроля населением за деятельностью главы муниципального образования, оставив решение данного вопроса на усмотрение муниципальных образований.

В свою очередь, уставы муниципальных образованиях по-разному определяют порядок отчетности главы муниципального образования, ее виды и сроки. Например, Устав г. Саратова от 18 декабря 2005 г. (ст. 30) закрепляет, что глава города в своей деятельности подконтролен и подотчетен населению города и городской Думе: ежегодно глава города выступает на заседании городской Думы с отчетом об исполнении свих полномочий за предыдущий год. Уставы муниципальных образований Московской области содержат констатацию данной нормы, не устанавливая конкретных видов и сроков отчетности главы муниципального образования перед населением и представительным органом муниципального образования.

Полномочия главы муниципального образования по общему правилу прекращаются с истечением срока его полномочий, т. е. со дня избрания нового главы муниципального образования. Вместе с тем возможно прекращение полномочий главы муниципального образования и раньше определенного срока.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 36) устанавливает следующие основания для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, которые условно можно разделить на два основных вида.

1. Случаи, предусматривающие инициативу самого главы муниципального образования (досрочное прекращение полномочий):

а) смерть (следует отметить, что данное основание в прежнем законодательстве не закреплялось, например, в старой редакции Устава г. Саратова 1996 г. (ст. 36));

б) отставка по собственному желанию (в старой редакции Устава г. Саратова 1996 г. (ст. 36) выделялась добровольная отставка и отставка по состоянию здоровья, и в том и в другом случае решение Думы принималось простым большинством голосов);

в) выезд за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства (в старой редакции Устава г. Саратова 1996 г. (ст. 36) основанием для прекращения полномочий главы города был уже выезд на ПМЖ за территорию Саратовской области).

2. Случаи, которые возникают помимо воли и желания главы муниципального образования (отрешение от должности):

а) отрешение от должности должностными лицами государственной власти;

б) признание судом недееспособным или ограниченно дееспособным (в старой редакции Устава г. Саратова 1996 г. (ст. 36) отсутствовала формулировка «ограниченно дееспособным»);

в) признание судом безвестно отсутствующим или объявления умершим (в старой редакции Устава г. Саратова 1996 г. (ст. 36) подобное основание отсутствовало);

г) вступление в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда. Некоторые юристы приводят возражения против прекращения полномочий главы муниципального образования по данному пункту. Во-первых, в соответствии со статьей 402 Уголовно-процессуального кодекса РФ (УПК РФ) от 18 декабря 2001 г. вступивший в законную силу приговор суда может быть обжалован в порядке надзора. В связи с этим нетрудно представить следующую ситуацию: обвинительный приговор в отношении главы муниципального образования вступил в законную силу, в связи с чем его полномочия были прекращены и был избран новый глава муниципального образования, однако в порядке надзора дело было пересмотрено и бывший глава оправдан. Возникает вопрос: должен ли он занять прежнюю должность или нет? Во-вторых, в приведенном пункте ничего не сказано о тяжести совершенного преступления. Однако преступления, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации сильно различаются по степени общественно опасности. Вполне логично, например, что глава муниципального образования, осужденный по ст. 285 УК (злоупотребление служебными полномочиями) или по ст. 159 (мошенничество) – не может далее исполнять свои обязанности. Напротив, представляется, что совершение преступления небольшой тяжести, тем более по неосторожности, если за него не назначено наказание в виде лишения или ограничения свободы – не должно препятствовать осуществлению полномочий главы муниципального образования;⁷⁵

д) прекращение гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства – участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

е) отзыв избирателями;

ж) установленная в судебном порядке стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования (в старой редакции Устава г. Саратова 1996 г. (ст. 36) подобное основание отсутствовало);

з) досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа.

Следует отметить, что в приведенном перечне оснований для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования только три (случай привлечения к ответственности перед государством (п. 3), вступление в отношении главы в законную силу обвинительного приговора суда (п. 6) и отзыв избирателями (п. 9)) связаны с неправомерными действиями главы.⁷⁶

Список оснований для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования является исчерпывающим и не может быть изменен (дополнен или сокращен) в законах субъекта Российской Федерации о местном самоуправлении и в уставах муниципальных образований. Новые редакции уставов муниципальных образований, например, Устав г. Саратова от 18 декабря 2005 г. (ст. 32), повторяют данные основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 36) устанавливает, что в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, которое определяется в соответствии с уставом муниципального образования. Например, Устав Балашихинского района Московской области в качестве подобного должностного лица определяет вице-главу. Согласно уставу вице-глава района избирается вместе с главой района и исполняет полномочия главы района в случае его отсутствия, а также досрочного прекращения главой района своих полномочий. Иные полномочия вице-главы района устанавливаются нормативным правовым актом района, принимаемым решением Совета депутатов. Согласно Уставу г. Саратова от 18 декабря 2005 г. (ст. 30) в случае отсутствия главы города его полномочия осуществляет заместитель главы города.

Глава муниципального образования занимает особое место в системе органов местного самоуправления, т. к. является высшим должностным лицом местного самоуправления, представляет и защищает интересы жителей муниципального образования.