5. Муниципальные правовые акты главы местной администрации.

Глава местной администрации вправе издавать:

а) постановления по вопросам местного значения;

б) постановления по вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

в) распоряжения по вопросам организации работы местной администрации, которую он возглавляет на основе единоначалия.

Муниципальные правовые акты, издаваемые иными должностными лицами местного самоуправления. К иным должностным лицам местного самоуправления относятся: а) глава (председатель) контрольного органа муниципального образования; б) председатель избирательной комиссии муниципального образования; в) заместители главы местной администрации; г) руководители структурных подразделений местной администрации и т. д.

Они вправе издавать правовые акты, в пределах своих полномочий, адресованные подчиненным им административным структурам, поэтому правовой формой этих правовых актов определены распоряжения и приказы.

Правотворческий процесс представляет собой урегулированный нормативными правовыми актами порядок осуществления правотворческой деятельности, включающий внесение в правотворческий орган (вынесение на референдум), рассмотрение, принятие, подписание, опубликование и вступление в силу нормативных правовых актов. Любая правотворческая деятельность осуществляется в особой процессуальной форме, которая представляет собой упорядоченную систему стадий деятельности:

1) разработка проектов муниципальных правовых актов и внесение их в соответствующий орган местного самоуправления;

2) обсуждение и принятие муниципальных правовых актов;

3) опубликование (обнародование) и вступление в силу муниципальных правовых актов;

4) контроль за исполнением и отмена муниципальных правовых актов или приостановление их действия⁴⁹.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» приводит перечень субъектов, которые вправе вносить проекты муниципальных правовых актов на рассмотрение органов местного самоуправления, т. е. осуществить правотворческую инициативу:

а) депутаты представительного орган муниципального образования;

б) глава муниципального образования;

в) иные выборные органы местного самоуправления (например, контрольный орган муниципального образования);

г) глава местной администрации;

д) органы территориального общественного самоуправления;

е) инициативные группы граждан;

ж) иные субъекты правотворческой инициативы (например, в Республике Мордовия к таковым относят прокурора).

Представительный орган муниципального образования принимает нормативный правовой акт, закрепляющий:

1) порядок внесения проектов муниципальных правовых актов;

2) перечень и форму прилагаемых к ним документов (например, от инициативных групп граждан обычно требуется определенное количество подписей в поддержку вносимого проекта, от органов территориального общественного самоуправления – протокол заседания данного органа).

В необходимых случаях органы и должностные лица местного самоуправления организуют и проводят внутреннюю или независимую правовую экспертизу проекта муниципального правового акта.

При разработке проектов муниципальных правовых актов особое значение приобретает соблюдение правил юридической техники. Юридическая техника – это совокупность правил, средств и приемов разработки, оформления и систематизации юридических документов в целях придания им ясности, понятности и эффективности. В самом общем виде юристы выделяют следующие требования юридической техники: а) форма и содержание юридического документа; б) структура юридического документа; в) соблюдение логичности и последовательности изложения; г) этичность изложения; д) правильное использование юридического языка; е) правильное использование юридической и иной терминологии⁵⁰.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации оказывают помощь в данном процессе, разрабатывая и распространяя модельные акты по вопросам жизнедеятельности муниципального образования.

Многие из нарушений в муниципальных правовых актах вызваны игнорированием элементарных правил юридической техники. В качестве основных нарушений юристами чаще всего называются следующие:

а) отсутствие унификации по структуре и стилю изложения;

б) противоречие действующему законодательству;

в) отсутствие единства терминологии;

г) несоблюдение обязательных правил отмены устаревших нормативных актов или внесения в них изменений и дополнений;

д) декларативность, отсутствия механизма действия принимаемых норм, их реализации;

е) многословность и мелкотемье (издание документа по узким, мелким проблемам)⁵¹.

Приемы юридической техники во многом позволяют избежать проблем с качеством муниципального правового акта и не вызывать его отмены или приостановления.

Муниципальные правовые акты действуют в пространстве, во времени и по кругу лиц.

Действие правового акта во времени обусловлено вступлением в силу и утратой силы. Муниципальные правовые акты вступают в силу с момента официального опубликования или обнародования. Правовые акты утрачивают свою силу (прекращают действие) в следующих случаях:

1) по истечении срока действия акта, на который он был принят;

2) в связи с изданием нового акта, заменившего ранее действующий (косвенная отмена);

3) на основании прямого указания конкретного органа об отмене данного акта (прямая отмена).

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет перечень субъектов, которые вправе отменить или приостановить действие муниципальных правовых актов. К ним относятся:

1) органы и должностные лица, принявшие (издавшие) данный акт (данная норма является гарантией самостоятельности органов и должностных лиц местного самоуправления во взаимоотношениях с органами государственной власти, а также с органами местного самоуправления других муниципальных образований);

2) суд (в том случае, если акт, противоречит вышестоящим нормативным актам, а орган, его издавший, не исполняет решение суда о приведении его в соответствие);

3) уполномоченные органы государственной власти – в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных переданных государственных полномочий (за осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления несут ответственность, в первую очередь, органы государственной власти, и, кроме того, такие полномочия финансируются из государственного бюджета).

Решения должностных лиц местного самоуправления, находящихся в административном подчинении иных должностных лиц местного самоуправления (например, руководителей структурных подразделений администрации муниципального образования) могут быть отменены вышестоящим должностным лицом местного самоуправления в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Действие правового акта в пространстве определяется территорией, на которую распространяются властные полномочия органа, его издавшего. Действие муниципального правового акта распространяется на территорию муниципального образования.

Действие правового акта по кругу лиц определяет два вида муниципальных правовых акта: акты, действующие на всех жителей муниципального образования, и акты, распространяющиеся на отдельные категории граждан и должностных лиц.

Таким образом, в теории и практике местного самоуправления выделяют следующие виды правовых актов муниципального образования:

1) устав муниципального образования;

2) регламент представительного органа местного самоуправления, в котором определяется порядок работы представительного органа местного самоуправления, его депутатских образований и внутренних органов (депутатских групп, комиссий, комитетов и т. п.);

3) решение как акт коллегиального (как правило, представительного) органа местного самоуправления, который носит общий, в том числе нормативный характер;

4) постановление – акт главы муниципального образования (главы администрации), имеющий, как правило, нормативный характер;

5) распоряжение – акт главы муниципального образования (главы администрации), который издается по оперативным и другим текущим вопросам и имеет ненормативный характер;

6) положение – правовой акт, в котором систематизируются нормы статусного или тематического содержания (утверждается решением представительного органа местного самоуправления или постановлением главы муниципального образования);

7) приказы и инструкции, акты отраслевых, межотраслевых, территориальных органов местной администрации, содержащие ненормативные положения оперативно-распорядительного характера;

8) заявления, резолюции, обращения и другие акты представительного органа местного самоуправления, имеющие ненормативный характер и связанные с оценкой представительным органом тех или иных событий и фактов, определением отношения к ним.⁵²

Муниципальные нормативные правовые акты подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации. В настоящее время в субъектах Российской Федерации формируется нормативная правовая база деятельности органов местного самоуправления, что предусматривает принятие на муниципальном уровне более 20 тысяч правовых актов.⁵³ Это, в первую очередь, документы, регламентирующие деятельность представительных органов муниципальных образований и местных администраций, документы по решению вопросов местного значения, а также правовые акты, регламентирующие финансово-экономическую деятельность муниципального образования, градостроительство, благоустройство, общественный порядок и безопасность жизни, жилищный фонд и жилищно-коммунальное хозяйство, участие граждан в осуществлении местного самоуправления и иные вопросы.