3.3. Муниципальное нормотворчество

Нормативный правовой акт – письменный официальный документ, принятый в определенной законом форме и процедуре, направленный на возникновение, изменение или отмену обязательных правовых предписаний, рассчитанный на многократное применение, длительное существование, регулирование общественных отношений, нуждающихся в государственно-организационном воздействии. В отличие от государственных муниципальный правовой акт обладает следующими признаками:

а) в большинстве случаев принимается по вопросам местного значения; как исключение он может быть принят по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

б) существует два основных способа принятия: 1) непосредственно населением муниципального образования на местном референдуме или сходе и 2) органом или должностным лицом местного самоуправления;

в) должен быть документально оформлен, т. е. он должен быть принят в письменном виде с соблюдением всех необходимых реквизитов: в нем должно содержаться название муниципального образования, наименование правового акта, подпись главы муниципального образования;

г) обязателен для исполнения на территории муниципального образования;

д) устанавливает, изменяет общеобязательные правила или имеет индивидуальный характер. В первом случае это нормативный акт, во втором – акт применения права.

Нормативные акты применяются неоднократно, не имеют конкретных адресатов, действуют достаточно продолжительное время вне зависимости от исполнения содержащихся в них требований. Нормативные акты устанавливают общие положения, адресованные широкому кругу субъектов, регламентируют наиболее важные общественные отношения. Ненормативные акты не содержат норм права, это акты применения таких норм, они, как правило, носят индивидуальный характер. Например, ненормативные акты принимаются при решении кадровых вопросов в органах местного самоуправления.

Вся совокупность нормативных и ненормативных актов муниципального образования представляет собой систему муниципальных правовых актов. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к муниципальным правовым актам относятся:

1) устав муниципального образования;

2) правовые акты, принятые на местном референдуме или сходе граждан;

3) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

4) правовые акты главы муниципального образования;

5) постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления.

Некоторые уставы муниципальных образований расширяют данный перечень. Например, Устав г. Саратова от 18 декабря 2005 г. (ст. 43) также включает в него распоряжения и приказы руководителей структурных подразделений администрации города в соответствии с положениями о структурных подразделениях.

Таким образом, к субъектам, обладающим правом принимать муниципальные правовые акты, относятся:

а) население муниципального образования;

б) представительный орган муниципального образования;

в) глава муниципального образования;

г) глава местной администрации;

д) иные органы и должностные лица местного самоуправления (например, контрольный орган муниципального образования, избирательная комиссия муниципального образования).

1. Устав муниципального образования – основной нормативно-учредительный акт, определяющий статус муниципального образования и особенности деятельности органов местного самоуправления, закрепляющий организационные, финансово-экономические и иные основы местного самоуправления на территории данного муниципального образования. Устав является своеобразной малой конституцией на территории муниципального образования. Как и конституция, устав муниципального образования обладает рядом особенностей:

а) предполагает наличие особого субъекта, от имени которого принимается устав (население муниципального образования);

б) имеет учредительный характер (устав придает юридический характер сложившимся муниципальным отношениям);

в) имеет всеобъемлющий и всеохватывающий характер правового регулирования (устав регулирует все стороны жизнедеятельности местного сообщества);

г) обладает высшей юридической силой среди муниципальных правовых актов (все муниципальные правовые акты должны соответствовать уставу, а также заложенной в нем концепции, принципам и нормам);

д) является основой для дальнейшего нормотворчества (для реализации устава необходимо принятие иных муниципальных правовых актов);

е) обладает особым порядком принятия;

ж) является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию самостоятельности местного самоуправления.⁴⁵

Таким образом, устав муниципального образования – это своеобразный свод норм, регламентирующих жизнь местного сообщества. Устав муниципального образования составляет правовую основу местного самоуправления, именно в соответствии с уставом принимаются иные муниципальные правовые акты, осуществляют свою деятельность органы местного самоуправления.

Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлены требования, предъявляемые к уставу муниципального образования, он должен определять:

1) наименование муниципального образования;

2) перечень вопросов местного значения (поскольку перечень вопросов местного значения, установленный главой 3 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не является исчерпывающим и может быть расширен на местном уровне, если муниципальное образование обладает достаточными финансовыми ресурсами для этого);

3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления (одной из главных составляющих устава являются положения о статусе органов местного самоуправления, порядке и способах их формирования, их структуре, статусе выборных должностных лиц местного самоуправления);

5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц (в уставе конкретизируется срок полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления);

8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. В этих целях Законом 2003 г. предусмотрено создание специального контрольного органа муниципального образования;

10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.⁴⁶

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изменяет порядок принятия устава муниципального образования. Устав может быть принят двумя способами:

1) представительным органом муниципального образования (две трети голосов от установленной численности депутатов);

2) на сходе граждан в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом менее 100 человек.

В соответствии с Законом 2003 г. устав муниципального образования больше не может быть принят на местном референдуме. Вместе с тем, следует отметить, что Закон 2003 г. (ст. 28) предусмотрел обязательное участие населения в обсуждении устава, введя публичные слушания. Предложения по проекту устава или вносимым в него изменениям и дополнениям могут вносить не только отдельные граждане и органы местной власти, но и другие субъекты местного самоуправления – органы территориального общественного самоуправления, руководители предприятий, учреждений и организаций, некоммерческие организации и т. п.

Процедура регистрации уставов муниципальных образований приведена в соответствие с Гражданским кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц», в соответствии с которыми, это право должно осуществляться органами юстиции.

Решение о государственной регистрации устава муниципального образования принимается в тридцатидневный срок со дня его представления для государственной регистрации. Решение о государственной регистрации устава муниципального образования принимается на основании проверки соответствия устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации, а также проверки соблюдения установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования.

Отказ в государственной регистрации или нарушение срока регистрации устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Действующее законодательство закрепляет два способа вступления в силу устава муниципального образования и изменений или дополнений в него:

1) публикация в средствах массовой информации;

2) обнародование, т. е. доведение до сведения населения муниципального образования иным способом.

Подобным образом вступают в силу все нормативно-правовые акты.

2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет два основных способа принятия решений путем прямого волеизъявления граждан: на местном референдуме и сходе граждан.

Многие специалисты отмечают, что в России население не привыкло участвовать в местном нормотворчестве, не понимает необходимость этого и не стремиться к реализации своих прав. Свидетельством тому является, например, низкая явка населения на референдумы. С другой стороны в законах отдельных субъектов Российской Федерации не предусматривается возможность для полноценного участия населения в принятии решений. В частности закрепляется, что решения схода носят рекомендательный характер (Владимирская область), право граждан на принятие решений путем референдума ограничивается рамками только наиболее важных вопросов (Нижний Новгород, Надым)⁴⁷.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обязывает органы и должностные лица местного самоуправления принимать (издавать) муниципальные правовые акты, необходимые для реализации решения (его конкретизации, определения механизмов реализации и т. п.), принятого путем прямого волеизъявления населения муниципального образования и устанавливает сроки подготовки и принятия (издания) данных актов.

Нарушение срока издания муниципального правого акта, необходимого для реализации решения, принятого на местном референдуме или сходе граждан, может служить основанием для ответственности органов местного самоуправления: а) отзыва выборного должностного лица местного самоуправления; б) увольнения главы местной администрации; в) досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления.

Актам высшей юридической силы: уставу муниципального образования и актам, принятым на местном референдуме или сходе граждан присущи следующие характерные черты:

а) прямое действие, что означает, что они подлежат реализации независимо от наличия или отсутствия конкретизирующих и развивающих нормативных актов, их нормы применяются непосредственно;

б) территориальная ограниченность действия: они действуют только на территории конкретного муниципального образования;

в) обладают высшей юридической силой по сравнению с другими муниципальными правовыми актами, то есть, иные муниципальные правовые акты не должны им противоречить. За принятие (издание) муниципальных правовых актов, противоречащих уставу муниципального образования, предусмотрена ответственность;

г) не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.⁴⁸

3. Муниципальные правовые акты представительного органа муниципального образования оформляются в виде следующих решений:

1) решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования (например, нормативные правовые акты, регламентирующие наиболее важные общественные отношения на местном уровне: порядок проведения муниципальных выборов, порядок управления муниципальной собственностью, организация межмуниципального сотрудничества и т. п.);

2) решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования (например, регламент представительного органа муниципального образования, положения о постоянных комиссиях и т.д.).

По общему правилу решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

4. Акты, издаваемые главой муниципального образования. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает две основных организационных формы:

1) глава муниципального образования возглавляет представительный орган муниципального образования: в этом случае он издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования;

2) глава муниципального образования возглавляет местную администрацию: в этом случае он издает а) постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных переданных государственных полномочий и б) распоряжения по вопросам организации деятельности местной администрации.

Как правило, в форме постановлений издаются нормативные акты, в форме распоряжений – решения по конкретным вопросам оперативного характера и индивидуальные акты.

Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа. При определении конкретной правовой формы правовых актов председателя представительного органа – постановлений или распоряжений – применяются те же правила, что и к правовым актам главы муниципального образования.