6.1. Система органов муниципального управления
Осуществление местного самоуправления невозможно без наличия специально уполномоченных органов, которым население муниципального образования делегирует право решать вопросы местного значения на территории данного муниципального образования.
Органы местного самоуправления – это выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Это органы местных саморегулируемых территориальных сообществ, муниципальных образований, которыми они формируются и перед которыми несут ответственность за надлежащее исполнение своих полномочий. Это специфическая система власти, которая, учитывая все местные факторы, выступает в интересах своего населения.63 Органы местного самоуправления обладают следующими особенностями:
1) не входят в систему органов государственной власти (в соответствии со ст. 12 Конституции РФ);
2) в случае наделения их отдельными государственными полномочиями, они могут участвовать в осуществлении государственных функций, и их деятельность в данном случае будет находиться под контролем государства (согласно ст. 132 Конституции РФ).
Органы местного самоуправления самостоятельны в пределах своих полномочий, не находятся в отношениях подчиненности с органами государственной власти, не обязаны исполнять их указания (кроме случаев осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в соответствии с законодательством). Согласно Закону 2003 г. участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления допускается только в предусмотренных законом случаях, например, по вопросам назначении на должность и освобождении от должности главы местной администрации.
В то же время выделение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти означает их структурно-организационное обособление, но не функциональное. Органы местного самоуправления самостоятельны лишь в пределах полномочий, определенных органами государственной власти; они находятся в системе государственно-властных отношений; действуют в русле единой государственной политики; могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Как и всякая публичная власть, органы местного самоуправления имеют общую экономическую и организационно-правовую основу с органами государственной власти: у них общий источник власти – народ, те же принципы избирательной системы, те же механизмы принятия решений, та же обязательность их исполнения, а также сходные формы и методы деятельности.
Под структурой органов местного самоуправления понимается система имеющих самостоятельный статус органов, осуществляющих на территории муниципального образования функции и полномочия местного самоуправления.64 Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 34) структуру органов местного самоуправления составляют:
1) представительный орган муниципального образования;
2) глава муниципального образования;
3) местная администрация;
4) контрольный орган муниципального образования;
5) иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления.
Причем, наличие первых трех элементов в системе органов местного самоуправления является обязательным. К иным органам местного самоуправления Закон 2003 г. относит избирательную комиссию муниципального образования, отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации, входящие в ее структуру. В уставах муниципальных образований также могут быть предусмотрены другие органы и выборные должностные лица местного самоуправления.
Устав ряда муниципальных образований содержит следующую структуру органов местного самоуправления:
1) городская Дума – представительный орган;
2) администрация города – исполнительно-распорядительный орган;
3) контрольно-счетная палата – контрольный орган;
4) глава города, который является председателем городской Думы – высшее должностное лицо.
Для сельских поселений (как правило, малочисленных) Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает возможность совмещение функций главы муниципального образования, главы исполнительно-распорядительного органа и председателя представительного органа муниципального образования, что позволит сэкономить средства местного бюджета на содержание аппарата. Данная структура органов местного самоуправления, естественно, должна быть закреплена в уставе муниципального образования.
Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» уставом муниципального образования определяются такие организационные вопросы, как: а) порядок формирования органов местного самоуправления; б) компетенция органов местного самоуправления; в) срок полномочий органов местного самоуправления; г) формы подотчетности и подконтрольности органов местного самоуправления; д) иные вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления.
Число создаваемых органов местного самоуправления, их структура и объем компетенции различаются, как правило, в зависимости от следующих факторов: 1) типа муниципального образования; 2) численности жителей муниципального образования; 3) возможностей социально-экономического развития муниципального образования; 4) исторических и иных местных традиций; 5) национальных обычаев; 6) политических интересов; 7) других особенностей.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 34) также по-новому подходит к вопросу о наименовании органов местного самоуправления. Если в соответствии с Законом 1995 г. наименования органов местного самоуправления определялись уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, то теперь наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации устанавливаются законом субъекта Российской Федерации.
В настоящее время наименования органов местного самоуправления весьма различны. В зависимости от исторических, национальных и иных местных традиций представительный орган местного самоуправления может называться дума, совет, муниципальный совет, сход, собрание представителей, рада, курултай, хурал, джирге, круге и т. п. Исполнительный орган местного самоуправления также может иметь различные наименования: администрация, мэрия, управа, префектура и т. п.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 34) устанавливает порядок определения структуры органов местного самоуправления в случае создания новых муниципальных образований и в случае их преобразования. В данном случае Закон 2003 г. закрепляет два способа определения структуры органов местного самоуправления:
1) непосредственно: населением на местном референдуме, а в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек (создание подобных муниципальных образований возможно только на территории с низкой плотностью населения) – на сходе граждан;
2) опосредованно: представительным органом муниципального образования.
Установленная структура должна быть закреплена в уставе муниципального образования, в нем же должны отражаться и любые изменения в структуре органов местного самоуправления.
Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 34) местный референдум или сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования проводится при наличии инициативы жителей этого образования. Такая инициатива должна поступить в течение 1 месяца со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации об установлении границ вновь образуемого муниципального образования, и с ней должна выступить группа жителей, обладающих избирательным правом численностью не менее 3 процентов от общего числа жителей образуемого муниципального образования, обладающих таким правом.
Особенностью референдумов (сходов граждан) в этом случае является то, что их назначение и обеспечение их проведения осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, по сути, реализует полномочия избирательной комиссии муниципального образования: 1) проверяет подлинность собранных подписей граждан; 2) назначает дату проведения местного референдума или схода граждан; 3) осуществляет иные полномочия. Соответственно исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в данном случае осуществляет полномочия местной администрации в части материально-технического обеспечения проведения местного референдума.65
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 34) на местном референдуме или сходе граждан, проводимом по структуре органов местного самоуправления, принимается решение, в котором устанавливаются: 1) структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления; 2) порядок избрания и полномочия главы муниципального образования. Решение об изменении структуры органов местного самоуправления должно быть отражено в уставе муниципального образования.
Для внесения изменений в устав муниципального образования предусматривается особая процедура, закрепленная Законом 2003 г. и муниципальными правовыми актами. Как правило, изменения и дополнения в Устав города принимаются только решением городской Думы. Проект решения о внесении изменений и дополнений в Устав города, порядок участия граждан в его обсуждении и порядок учета предложений граждан не позднее, чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса городской Думой подлежат официальному опубликованию. Затем не позднее, чем через 15 дней проект решения выносится на публичные слушания. Решение о внесении изменений и дополнений в Устав города считается принятым, если за него проголосовало большинство в две трети голосов от установленной численности депутатов городской Думы.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 34) закрепляет, что решение представительного органа об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу только после истечения срока полномочий действующего представительного органа муниципального образования. Данная норма гарантирует нормальную работу депутатов представительного органа муниципального образования, сохранение их статуса на тот срок, на который они избраны вне зависимости от принимаемого решения об изменении структуры представительного органа муниципального образования.
Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 34) содержание органов местного самоуправления финансируется исключительно за счет собственных доходов местных бюджетов. Данная норма, во-первых, служит гарантией финансово-экономической независимости органов местного самоуправления от органов государственной власти или иных организаций. Во-вторых, она предостерегает от чрезмерного расширения числа органов местного самоуправления, необоснованного расширения их штатов и т. п.
Органы местного самоуправления взаимосвязаны между собой и представляют единую систему, в которой по Закону 2003 г. реализован принцип разделения властей.
- Глава 7. Формы и методы деятельности органов муниципального управления
- Глава 1. Теоретические основы муниципального управления
- 1.1. Основные теории муниципального управления и самоуправления
- 1.2. Местное самоуправление в Российской Федерации: понятие, принципы, функции
- Контрольные вопросы и задания:
- Тесты Выберите правильный вариант
- Глава 2. Исторический и зарубежный опыт местного самоуправления
- 2.1. Становление институтов местного самоуправления в дореволюционной России
- 2.2. Развитие системы местного самоуправления в советский период
- 2.3. Муниципальная реформа в современной России
- 2.4. Зарубежные модели местного самоуправления
- Контрольные вопросы и задания:
- Тесты Выберите правильный вариант
- Глава 3. Правовые основы организации муниципального управления
- 3.1. Федеральные нормативные акты о местном самоуправлении
- 3.2. Регулирование местного самоуправления на уровне субъектов Российской Федерации
- 3.3. Муниципальное нормотворчество
- 5. Муниципальные правовые акты главы местной администрации.
- Контрольные вопросы и задания:
- Тесты Выберите правильный вариант
- Глава 4. Территориальные основы организации муниципального управления
- 4.1. Муниципальное образование: понятие, виды, общая характеристика
- 4.2. Установление, изменение границ муниципального образования
- Контрольные вопросы и задания:
- Тесты Выберите правильный вариант
- Глава 5. Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления
- 5.1. Формы прямого волеизъявления граждан обязательного характера (местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву, сход граждан)
- 5.2. Формы прямого волеизъявления граждан рекомендательного характера (правотворческая инициатива, собрания, конференции, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания и т. П.)
- Контрольные вопросы и задания:
- Тесты Выберите правильный вариант
- Глава 6. Организационные основы муниципального управления
- 6.1. Система органов муниципального управления
- 6.2. Основные направления деятельности органов муниципального направления
- 6.3. Исключительная роль представительного органа муниципального образования в системе органов местного самоуправления
- 6.4. Организационно-правовой статус главы муниципального образования
- 6.5. Местная администрация как исполнительный орган местного самоуправления. Глава администрации как руководитель аппарата: основные функции, основания для прекращения полномочий
- 6.6. Иные органы муниципального управления (контрольный орган, избирательная комиссия)
- Контрольные вопросы и задания:
- Тесты Выберите правильный вариант
- Глава 7. Формы и методы деятельности органов муниципального управления
- 7.1. Заседание как основная форма деятельности представительного органа муниципального образования
- 7.2. Совещание в местной администрации: понятие, виды, общая характеристика
- 7.3. Планирование, координация, контроль как основные методы деятельности органов муниципального управления
- 7.4. Связь с общественностью
- 7.5. Организация приема граждан органами муниципального управления. Прием иностранных делегаций
- Контрольные вопросы и задания:
- Тесты Выберите правильный вариант
- Глава 8. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления
- 8.1. Региональное управление и местное самоуправление: сходство и различие
- 8.2. Государственная поддержка местного самоуправления
- 8.3. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
- Контрольные вопросы и задания:
- Тесты Выберите правильный вариант
- Глава 9. Финансовые основы организации муниципального управления
- 9.1. Местный бюджет: доходная и расходная части
- 9.2. Бюджетный процесс в муниципальном образовании
- 1 Этап. Прогнозирование экономического и социального развития и определение бюджетно-финансовой политики.
- 2 Этап. Формирование местного бюджета.
- 3 Этап. Утверждение бюджета.
- 4 Этап. Исполнение бюджета.
- 5 Этап. Завершение операций по исполнению бюджета, составление отчета от исполнении бюджета.
- 6 Этап. Утверждение отчета об исполнении бюджета.
- 9.3. Муниципальный заказ
- Контрольные вопросы и задания:
- Тесты Выберите правильный вариант
- Глава 10. Экономические основы организации муниципального управления
- 10.1. Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления: понятие и состав
- 1. Имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения.
- 2. Имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.
- 3. Имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.
- 4. Объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения.
- 5. Имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами.
- 10.2. Способы формирования муниципальной собственности
- 10.3. Принципы управления муниципальной собственностью
- Контрольные вопросы и задания:
- Тесты Выберите правильный вариант
- Глава 11. Организация межмуниципального сотрудничества
- 11.1. Современная система ассоциаций и союзов муниципальных образований
- 11.2. Органы управления ассоциаций и союзов муниципальных образований
- 11.3. Межрегиональные связи
- Контрольные вопросы и задания:
- Тесты Выберите правильный вариант
- Глава 12. Ресурсный потенциал региона и муниципальных образований
- 12.1. Социально-экономические факторы региона и муниципальных образований
- 12.2. Социальное развитие и культура региона и муниципальных образований
- 12.3. Региональные особенности производства
- 12.4. Экология, регион и муниципальные образования
- Контрольные вопросы и задания:
- Тесты Выберите правильный вариант
- Литература: