§ 7. Статус иностранных граждан и международное право

Иностранный гражданин — физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Такое понятие дано в Федеральном законе от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

Правовое положение иностранных граждан регулируется как законами государства пребывания, так и международными договорами. Вместе с тем они сохраняют правовую связь с государством, гражданами которого они являются, и пользуются его защитой и покровительством.

Внутригосударственное законодательство об иностранных гражданах включает как акты общего характера — законы о правовом положении иностранных граждан, так и специальные акты, в той или иной мере касающиеся прав иностранных гра-

410

ждан, — законы (кодексы) в сфере гражданского права и гражданского процесса, семейного права, трудового права, законы об образовании, социальном обеспечении и т. п.

Как правило, во внутригосударственных актах об иностранных гражданах имеются отсылки к международным договорам, характеризующим статус таких лиц.

Прежде всего международные договоры устанавливают универсальные стандарты, которые каждое участвующее в них государство должно применять либо ко всем находящимся под его юрисдикцией индивидам, независимо от их гражданства, либо ко всем иностранным гражданам, независимо от их расы, национальности, пола, политических убеждений, вероисповедания, имущественного положения.

В Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, в Международном пакте о гражданских и политических правах, в различных конвенциях широко употребляются универсальные формулировки: «каждый человек имеет право...», «каждому принадлежит право...», «все лица имеют право...», «никто не должен...» и т. п. Таким образом, здесь в равной мере определяются права и собственных, и иностранных граждан, а также лиц без гражданства. В ст. 2 каждого Пакта зафиксирована обязанность каждого государства «уважать и обеспечивать всем находящимся в пределах его территории и под его юрисдикцией лицам» признаваемые в Пакте права без какого бы то ни было различия (естественно, здесь не имеются в виду допускаемые по признаку гражданства различия).

В названных актах есть нормы, адресованные именно иностранным гражданам. Таково, например, положение ст. 13 Пакта о гражданских и политических правах об основаниях высылки иностранца, законно находящегося на территории какого-либо государства.

Соответствующая регламентация присуща отечественному законодательству. В соответствии с ч. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане пользуются в России правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральными законом или международным договором РФ. Иностранные граждане приравнены к российским гражданам в праве обращения в суд и в других процессуальных действиях (ст. 398 ГПК РФ, ст. 254 АПК РФ).

411

Аналогичная регламентация, уже применительно к конкретным отношениям и формам деятельности, присуща различным федеральным законам — «Об общественных объединениях», «О занятости населения в Российской Федерации», «О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», ТрК РФ и т. д.

С ноября 2002 г. действует Федеральный закон от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Существенное значение имеет формулировка, характеризующая законно находящегося в Российской Федерации иностранного гражданина как лицо, имеющее действительные вид на жительство, либо разрешение на временное проживание, либо визу, либо иные предусмотренные федеральным законом или международным договором РФ документы, подтверждающие право иностранного гражданина на пребывание (проживание) в Российской Федерации.

Традиционно существуют различные правовые режимы, устанавливаемые для иностранных граждан. Подобные различия допустимы лишь применительно к частным аспектам. В обобщенном виде можно выделить национальный и специальный режимы.

Национальный режим означает в принципе равное с местными гражданами положение иностранных граждан. Формулировка ч. 3 ст. 62 Конституции в этом плане типична и имеет немало аналогов в зарубежном законодательстве. Общеприняты и оговорки, презюмирующие определенные изъятия, обусловленные соображениями государственной безопасности. Поэтому не считаются дискриминационными особые решения относительно отдельных политических прав и свобод, права занимать определенные должности, в том числе права находиться на государственной службе, права и обязанности служить в вооруженных силах и т. д.

Примечательно в этом смысле положение ст. 25 Пакта о гражданских и политических правах, где слова «каждый человек» заменены словами «каждый гражданин», поскольку здесь закреплено право принимать участие в ведении государственных дел, голосовать и быть избранным.

Вполне закономерна конституционная формулировка: «Права и свободы человека и гражданина» — название гл. 2, где, по аналогии с пактами, в большинстве статей говорится, что «каждый имеет право...», «каждому гарантируется...», «каждый обя-

412

зан...», и вместе с тем применяются особые правила, обусловленные гражданством.

Специальный режим в современных условиях означает допущение некоторых преимуществ в какой-либо сфере деятельности применительно к иностранным гражданам отдельных государств. Такой специфический по сравнению с национальным режим означает в принципе преимущества прав одних иностранных граждан в сравнении с другими иностранными гражданами, но не по отношению к собственным гражданам. Он устанавливается, как правило, двусторонними договорами между заинтересованными государствами и касается таких, в частности, вопросов, как упрощенный порядок перехода границы, безвизовый порядок въезда в страну и т. п. Существенные взаимные преимущества оговорены в документах СНГ для граждан входящих в Содружество государств в отношении образования, социальной политики и ряда других вопросов.

Привилегии и иммунитеты дипломатических агентов, консульских должностных лиц, иных иностранных граждан с особым статусом («лица, пользующиеся международной защитой») выходят за рамки вопроса о режимах (см. гл. 13 настоящего учебника).

Надо иметь в виду, что иногда под категорию специального режима подводили, по сути, дискриминационный для определенных категорий иностранных граждан режим, при котором они существенно ограничивались в гражданских, экономических и социальных правах по сравнению не только с собственными гражданами, но и с гражданами государств с большей степенью сотрудничества. Не случайно в Заключительном акте СБСЕ была отмечена необходимость «обеспечивать равноправие между рабочими-иммигрантами и гражданами принимающих стран в том, что касается условий найма труда, а также со,-циального обеспечения».

В международно-правовой литературе принято выделять режим наибольшего благоприятствования, под которым понимается предоставление государством находящимся на его территории гражданам государства, с которым еще складываются отношения, таких же прав, какими уже пользуются граждане других государств; при этом подразумевается своего рода нормальный, стандартный, т. е. национальный, режим. Следовательно, категория «режим наибольшего благоприятствования» характеризу-

413

ет не что иное, как метод установления для определенных иностранных граждан национального режима.

На иностранных граждан распространяются конституционные и иные обязанности государства пребывания; они, кроме указанных выше лиц с особым статусом, подлежат уголовной, административной и гражданской юрисдикции государства пребывания. В рамках однозначного решения вопросов уголовной ответственности собственных и иностранных граждан допускаются различия. Так, согласно ч. 3 ст. 12 УК РФ, иностранные граждане, совершившие преступление вне пределов Российской Федерации, подлежат уголовной ответственности в случаях, если преступление направлено против интересов Российской Федерации, и в случаях, предусмотренных международным договором РФ. С другой стороны, имеются такие уголовные преступления и административные правонарушения, которые приложимы только к иностранным гражданам, напри-мёр нарушение иностранными гражданами режима пребывания в Российской Федерации (ст. 18.8 КоАП РФ), шпионаж (ст. 276 УК РФ).

Прямое влияние на статус иностранных граждан оказывают договоры о правовой помощи и по иным вопросам правового сотрудничества (см. гл. 16 настоящего учебника).