4.2. Установление, изменение границ муниципального образования
В отличие от предшествующего закона Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации» содержит большее количество норм, регулирующих вопросы изменения границ муниципальных образований и их преобразование.
Закон 2003 г. расширяет перечень субъектов, которые вправе выступать с инициативой об изменения границ муниципального образования. Кроме традиционных субъектов: а) населения муниципального образования; б) органов местного самоуправления муниципального образования; в) органов государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, к ним также теперь относятся г) федеральные органы государственной власти.
Предложения об изменении границ муниципального образования хотя бы одного из указанных субъектов должны быть рассмотрены в порядке, определенном законом субъекта Российской Федерации. В большинстве случаев вопрос об изменении границ муниципальных образований регулируется законами об административно-территориальном устройстве (например, Саратовская область). Встречаются также законы субъектов Российской Федерации о порядке образования, объединения и разделения муниципальных образований (Самарская область, Краснодарский край), о муниципальных образованиях (Владимирская область), об установлении границ муниципальных образований (Республика Башкортостан) и т. п.
Учет мнения населения соответствующих территорий при изменении границ муниципального образования должен обеспечиваться путем определения в законах субъектов Российской Федерации конкретной формы – местного референдума.
Причем, согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 12) инициатива населения об изменении границ муниципального образования должна реализоваться в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Соответственно, инициатива органов местного самоуправления и органов государственной власти об изменении границ муниципального образования должна оформляться решениями органов местного самоуправления и органов государственной власти.
Однако Закон 2003 г., как и Закон 1995 г., не определяет орган, полномочный принимать решение об изменении границ муниципального образования. В результате субъекты Российской Федерации будут продолжать самостоятельно решать данный вопрос. В большинстве законов субъектов Российской Федерации (например, Закон Белгородской области «О местном самоуправлении Белгородской области») закреплено, что границы муниципального образования, если они не совпадают с границами конкретных сельских и городских населенных пунктов, устанавливаются представительным органом государственной власти области с учетом мнения населения.
Таким образом, процесс изменения границ муниципального образования включает в себя, как правило, следующие этапы:
а) выдвижение инициативы об изменении границ муниципального образования;
б) выявление мнения населения;
в) проведение голосования;
г) принятие закона субъекта Российской Федерации об изменении границ муниципального образования;
д) внесение изменений в устав муниципального образования;
е) внесение изменений в государственный реестр муниципальных образований Российской Федерации.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 12) закрепляет обязательность учета мнения населения по вопросам изменения границ муниципальных районов. Данное требование существовало и в старом федеральном законе и в большинстве законов субъектов Российской Федерации. Например, закон Саратовской области «О местном самоуправлении в Саратовской области» закрепляет, что изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих населенных пунктов, статус которых изменяется. Однако прежнее законодательство не закрепляло конкретных форм выявления мнения населения. Новый закон четко определяет, что в случае изменения границ муниципальных районов, влекущее переход населенных пунктов в состав других муниципальных районов, согласие населения должно быть выражено либо в форме голосования, либо на сходах граждан.
В данном случае также обязательно учитывать мнение представительных органов соответствующих муниципальных районов. Так, в соответствии с законодательством Свердловской области представительный орган местного самоуправления перед назначением голосования или схода граждан по вопросу изменения границ муниципального образования, независимо от того, кто выступил инициатором данного изменения, направляет в Палату представителей Законодательного Собрания и в Правительство Свердловской области следующие документы:
а) решение представительного органа местного самоуправления, отражающее его мнение по вопросу об изменении границ муниципального образования;
б) пояснительную записку, в которой должны содержаться сведения о территориях, количестве городских и сельских населенных пунктов, наличии муниципальной собственности, источниках формирования бюджета, численности населения, основных социально-культурных объектах, промышленных предприятиях, строительных, транспортных, других организациях на территории муниципального образования;
в) выкопировку из схематической карты муниципального образования с указанием на ней возможных изменений.
На голосование жителей выносится один вопрос, например, о возможности разделения муниципального образования на конкретные части.
Соответственно, в случае изменения границ поселений (влекущее переход населенных пунктов в другие поселения) также необходимо учитывать мнение населения, выраженного либо в форме голосования, либо на сходах граждан, а также мнение представительных органов соответствующих поселений.
В том случае, если изменение границ муниципальных районов и поселений не влечет переход населенных пунктов к территориям других муниципальных районов и поселений, проведение местного референдума, голосования жителей или схода граждан не требуется. Мнение население в таком случае выражает соответствующий представительный орган местного самоуправления.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе инициировать процедуру изменения границ муниципальных образований только в том случае, если численность населения сельских населенных пунктов уменьшилась более чем на 50 процентов относительно установленных законом норм.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» четко определяет, что под преобразованием муниципальных образований понимается процесс, протекающий в следующих формах:
1) объединение двух или более муниципальных образований;
2) разделение муниципального образования на два или более, в том числе выделение территорий из двух или более муниципальных образований с целью их последующего объединения в одно новое муниципальное образование;
3) изменение статуса городского поселения в связи с наделением или лишением его статуса городского округа.
Территориальная организация местного самоуправления подвержена определенной динамике. Следует учитывать, что любое созданное муниципальное образование может быть в дальнейшем преобразовано или упразднено. В отличие от преобразования процесс упразднения муниципального образования предполагает утрату местным сообществом, на базе которого было создано муниципальное образование, способности к самостоятельному осуществлению местного самоуправления. Создание, преобразование и упразднение муниципального образования непосредственно связано с процессом установления и изменения его границ.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 13) закрепляет перечень субъектов, которые могут выступать инициаторами преобразования муниципальных образований, относя к ним:
1) население муниципального образования;
2) органы местного самоуправления;
3) органы государственной власти субъектов Российской Федерации;
4) федеральные органы государственной власти.
Предложения о преобразовании муниципальных образований хотя бы одного из указанных субъектов должны быть рассмотрены в порядке, определенном законом субъекта Российской Федерации. Учет мнения населения по данному вопросу должен обеспечиваться путем определения в законах субъектов Российской Федерации конкретной формы – местного референдума.
В случае, если объединение поселений не влечет изменения границ иных муниципальных образований, мнение населения выявляется путем голосования или схода граждан.
В случае, если объединение муниципальных районов не влечет изменение границ иных муниципальных образований, мнение населения выражают представительные органы каждого из объединяемых муниципальных районов. Таким образом, не требуется проведения ни местного референдума, ни голосования жителей, ни схода граждан по вопросу преобразования муниципальных образований.
В случае разделения поселения на несколько поселений мнение населения выявляется путем голосования или схода граждан. Закон содержит отсылочную норму к статье, регламентирующей проведение голосования по вопросам преобразования муниципального образования.
В случае разделения муниципального района мнение населения выражает представительный орган муниципального района. По данному вопросу не требуется проведения форм прямого волеизъявления жителей муниципального образования.
Все муниципальные образования на территории Российской Федерации, в том числе и вновь созданные муниципальные образования, должны быть внесены в государственный реестр муниципальных образований. Порядок его ведения определен Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2005 г. № 350 «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации». В частности для внесения муниципального образования в реестр глава муниципального образования представляет в Министерство юстиции Российской Федерации следующие документы:
а) заявление о внесении муниципального образования в государственный реестр, подписанное главой муниципального образования;
б) официальный текст закона субъекта Российской Федерации об установлении границ муниципального образования и наделении его соответствующим статусом (городское или сельское поселение, городской округ, муниципальный район);
в) копия устава муниципального образования, официально опубликованного (обнародованного) после его государственной регистрации;
г) копия свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования.
Следует отметить, что процедура внесения муниципального образования в государственный реестр значительно упростилась. Так в соответствии с предыдущим Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 1998 г. № 65 «О Федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации» также требовалось предоставить следующие документы:
а) решение о создании муниципального образования или иной документ, подтверждающий осуществление местного самоуправления;
б) протокол избирательной комиссии о результатах муниципальных выборов;
в) пояснительная записка с указанием наименования муниципального образования, наименования административного центра, адреса, по которому располагаются органы местного самоуправления, состава поселений, входящих в муниципальное образование.
Внесение муниципального образования в государственный реестр подтверждается выдачей свидетельства установленного образца. Упраздненные муниципальные образования подлежат исключению из государственного реестра.
В случае изменения статуса городского поселения (наделение или лишение его статуса городского округа) мнение населения выявляется путем голосования. Причем голосование проводится раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района (из состава которого выделяется или в состав которого включается городское поселение). Закон четко определяет, что при отсутствии согласия населения изменение статуса городского поселения не допускается, а также закрепляет, что вопросы изменения статуса городского поселения должны регулироваться законами субъектов Российской Федерации.
В настоящее время в связи с проводимой реформой государственного и муниципального управления, а также финансово-экономическими преобразованиями проблема территорий муниципальных образований приобрела особую остроту. Сложность вопросов, возникающих в данной области и правовые пробелы, с которыми сталкиваются субъекты Российской Федерации, приводит к необходимости участия федерального законодателя в их решении. Поэтому закон предпринимает попытку прямого регулирования территориального устройства, несмотря на то, что Конституцией Российской Федерации данная сфера выведена за рамки компетенции Российской Федерации.
Изменение границ территорий муниципальных образований и их статуса повлекло за собой процесс перераспределения объектов муниципальной собственности и финансовых потоков местных бюджетов, а также реструктуризацию органов местного самоуправления.
- Глава 7. Формы и методы деятельности органов муниципального управления
- Глава 1. Теоретические основы муниципального управления
- 1.1. Основные теории муниципального управления и самоуправления
- 1.2. Местное самоуправление в Российской Федерации: понятие, принципы, функции
- Контрольные вопросы и задания:
- Тесты Выберите правильный вариант
- Глава 2. Исторический и зарубежный опыт местного самоуправления
- 2.1. Становление институтов местного самоуправления в дореволюционной России
- 2.2. Развитие системы местного самоуправления в советский период
- 2.3. Муниципальная реформа в современной России
- 2.4. Зарубежные модели местного самоуправления
- Контрольные вопросы и задания:
- Тесты Выберите правильный вариант
- Глава 3. Правовые основы организации муниципального управления
- 3.1. Федеральные нормативные акты о местном самоуправлении
- 3.2. Регулирование местного самоуправления на уровне субъектов Российской Федерации
- 3.3. Муниципальное нормотворчество
- 5. Муниципальные правовые акты главы местной администрации.
- Контрольные вопросы и задания:
- Тесты Выберите правильный вариант
- Глава 4. Территориальные основы организации муниципального управления
- 4.1. Муниципальное образование: понятие, виды, общая характеристика
- 4.2. Установление, изменение границ муниципального образования
- Контрольные вопросы и задания:
- Тесты Выберите правильный вариант
- Глава 5. Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления
- 5.1. Формы прямого волеизъявления граждан обязательного характера (местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву, сход граждан)
- 5.2. Формы прямого волеизъявления граждан рекомендательного характера (правотворческая инициатива, собрания, конференции, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания и т. П.)
- Контрольные вопросы и задания:
- Тесты Выберите правильный вариант
- Глава 6. Организационные основы муниципального управления
- 6.1. Система органов муниципального управления
- 6.2. Основные направления деятельности органов муниципального направления
- 6.3. Исключительная роль представительного органа муниципального образования в системе органов местного самоуправления
- 6.4. Организационно-правовой статус главы муниципального образования
- 6.5. Местная администрация как исполнительный орган местного самоуправления. Глава администрации как руководитель аппарата: основные функции, основания для прекращения полномочий
- 6.6. Иные органы муниципального управления (контрольный орган, избирательная комиссия)
- Контрольные вопросы и задания:
- Тесты Выберите правильный вариант
- Глава 7. Формы и методы деятельности органов муниципального управления
- 7.1. Заседание как основная форма деятельности представительного органа муниципального образования
- 7.2. Совещание в местной администрации: понятие, виды, общая характеристика
- 7.3. Планирование, координация, контроль как основные методы деятельности органов муниципального управления
- 7.4. Связь с общественностью
- 7.5. Организация приема граждан органами муниципального управления. Прием иностранных делегаций
- Контрольные вопросы и задания:
- Тесты Выберите правильный вариант
- Глава 8. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления
- 8.1. Региональное управление и местное самоуправление: сходство и различие
- 8.2. Государственная поддержка местного самоуправления
- 8.3. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
- Контрольные вопросы и задания:
- Тесты Выберите правильный вариант
- Глава 9. Финансовые основы организации муниципального управления
- 9.1. Местный бюджет: доходная и расходная части
- 9.2. Бюджетный процесс в муниципальном образовании
- 1 Этап. Прогнозирование экономического и социального развития и определение бюджетно-финансовой политики.
- 2 Этап. Формирование местного бюджета.
- 3 Этап. Утверждение бюджета.
- 4 Этап. Исполнение бюджета.
- 5 Этап. Завершение операций по исполнению бюджета, составление отчета от исполнении бюджета.
- 6 Этап. Утверждение отчета об исполнении бюджета.
- 9.3. Муниципальный заказ
- Контрольные вопросы и задания:
- Тесты Выберите правильный вариант
- Глава 10. Экономические основы организации муниципального управления
- 10.1. Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления: понятие и состав
- 1. Имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения.
- 2. Имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.
- 3. Имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.
- 4. Объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения.
- 5. Имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами.
- 10.2. Способы формирования муниципальной собственности
- 10.3. Принципы управления муниципальной собственностью
- Контрольные вопросы и задания:
- Тесты Выберите правильный вариант
- Глава 11. Организация межмуниципального сотрудничества
- 11.1. Современная система ассоциаций и союзов муниципальных образований
- 11.2. Органы управления ассоциаций и союзов муниципальных образований
- 11.3. Межрегиональные связи
- Контрольные вопросы и задания:
- Тесты Выберите правильный вариант
- Глава 12. Ресурсный потенциал региона и муниципальных образований
- 12.1. Социально-экономические факторы региона и муниципальных образований
- 12.2. Социальное развитие и культура региона и муниципальных образований
- 12.3. Региональные особенности производства
- 12.4. Экология, регион и муниципальные образования
- Контрольные вопросы и задания:
- Тесты Выберите правильный вариант
- Литература: