§ 3. Правительство Российской Федерации

Единую систему органов исполнительной власти (ст. 110Конституции РФ) возглавляет Правительство РФ. Назначение Председателя Правительства РФ (ч. 1 ст. 111Конституции РФ) - одно из важнейших конституционных полномочий Президента РФ.

С учетом правовых позиций Конституционного Суда РФ, сформулированных при толковании ст. 111Конституции РФ <1>, назначение Председателя Правительства РФ производится исключительно по усмотрению Президента РФ. Председатель Правительства РФ назначается с согласия Государственной Думы РФ (ч. 1 ст. 103Конституции РФ).

--------------------------------

<1> См.: ПостановлениеКонституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. N 28-П "По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 52. Ст. 6447.

Внесение кандидатуры в Государственную Думу происходит:

- не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента РФ (ч. 2 ст. 111Конституции РФ);

- не позднее двухнедельного срока после отставки Правительства РФ, если таковая имела место;

- в течение недели со дня отклонения Государственной Думой кандидата на этот пост (ч. 3 ст. 111Конституции РФ).

В ПостановленииГосударственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания" <1> подробно определена процедура дачи согласия Государственной Думой Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ. Установленный срок для рассмотрения кандидатуры Государственной Думой - в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре. Троекратное отклонение Государственной Думой предложенной Президентом РФ кандидатуры Председателя Правительства РФ влечет роспуск Государственной Думы. Президент РФ вправе по своему усмотрению вносить одну и ту же повторно либо разные кандидатуры.

--------------------------------

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 7. Ст. 801.

Утверждение кандидатуры Государственной Думой не является реальным проявлением механизма "сдержек и противовесов", носит формальный характер в силу того, что Президент РФ вправе повторно предложить Государственной Думе ранее отклоненную кандидатуру, при этом Государственная Дума свою кандидатуру представить не может. Формальность утверждения подчеркивается тем, что в случае троекратного отклонения Президент РФ распускает Государственную Думу и назначает новые ее выборы. Если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ, Президент РФ в течение семи дней принимает решение о роспуске Государственной Думы РФ или об отставке Правительства РФ. Но существует конституционная коллизия: если Государственная Дума выразила недоверие Правительству РФ дважды в первый год исполнения своих полномочий (ч. 3 ст. 109Конституции РФ), то она не может быть распущена, так как в соответствии сост. ст. 111,117Конституции РФ Государственная Дума не может быть распущена в течение года после ее избрания. Если Думу нельзя распускать, значит, Правительство РФ надо отправить в отставку. Не исключено, что Президент РФ этого тоже не сделает, в этом случае события выходят за рамки конституционного регулирования, и возможно, в течение длительного времени, до решения кризиса, будет осуществляться исполнение обязанностей Председателя Правительства РФ лицом, назначенным Президентом РФ.

Конституционный Суд РФ в Постановленииот 11 ноября 1999 г. N 15-П "По делу о толковании статей 84 (пункт "б"), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции Российской Федерации" отметил, что роспуск Государственной Думы, как конституционно-правовой способ разрешения возможных конфликтов между Президентом РФ и Государственной Думой при формировании Правительства РФ или отказе последнему в доверии, преследует конституционную цель - обеспечить своевременное формирование Правительства РФ или соответственно продолжение функционирования Правительства РФ, поддерживаемого Президентом РФ вопреки недоверию, выраженному Государственной Думой. Конституционный Суд РФ в том же решении отметил и превентивное значение конституционно-правовых последствий возможного роспуска Государственной Думы, заключающееся в том, что они призваны "удерживать Президента РФ и Государственную Думу от необоснованных конфликтов, препятствующих согласованному функционированию и взаимодействию органов государственной власти" <1>.

--------------------------------

<1> Дзидзоев Р.М., Степаненко Д.М. Институт роспуска представительного органагосударственной власти в России // Право и политика. 2006. N 9. С. 57.

Члены Правительства РФ и руководители иных органов исполнительной власти Российской Федерации назначаются Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ (ст. 112Конституции РФ ист. ст. 7,8Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"). Предложение Председателя Правительства РФ (ст. 112Конституции РФ) о назначении членов Правительства РФ вносится Президенту РФ не позднее недельного срока после его назначения одновременно с предложениями о структуре федеральных органов исполнительной власти. После утверждения указом Президента РФ системы и структуры, в соответствии с практикой, следуют предложения о персональном составе, о назначении заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров и иных руководителей органов государственной власти.

Законодательно определен состав Правительства РФ как коллегиального органа, в который входят: Председатель Правительства РФ, его заместители, федеральные министры. Расширение состава Правительства РФ возможно путем придания статуса федерального министра руководителям федеральных органов исполнительной власти, не являющихся министерствами. На практике эти вопросы решаются указами Президента РФ, определяющими структуру федеральных органов исполнительной власти.

В рамках системы "разделения властей" (ст. 10Конституции РФ) Правительству РФ отводится роль органа, отвечающего за экономические, социально-культурные, инновационные, технические и иные показатели развития страны. Положение Правительства РФ как высшего исполнительного органа государственной власти России обеспечивается его полномочиями и функциями, закрепленными вгл. 6Конституции РФ и конкретизированными в Федеральном конституционномзаконе"О Правительстве Российской Федерации".

Конституция РФ (ст. 113)устанавливает, что Председатель Правительства РФ в соответствии сКонституциейРФ, федеральным законодательством и указами Президента РФ определяет основные направления деятельности Правительства РФ.

Порядок деятельности Правительства РФ определяется Федеральным конституционным законом"О Правительстве Российской Федерации" и конкретизируется вПостановленииПравительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260 "О Регламенте Правительства РФ и Положении об Аппарате Правительства РФ" <1>.

--------------------------------

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 23. Ст. 2313.

В структуре Правительства РФ выделяется такой орган, как Президиум Правительства РФ. Вопрос об образовании Президиума подлежит решению исключительно на заседании Правительства РФ. Этот орган оперативного руководства предусмотрен в ст. 29Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" для решения оперативных вопросов <1>.

--------------------------------

<1> См.: ПостановлениеПравительства РФ от 16 мая 2008 г. N 371 "Об образовании Президиума Правительства РФ" (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 20. Ст. 2370; 2009. N 1. Ст. 165.

Правительство РФ осуществляет свою подзаконную деятельность и реализует полномочия во исполнение КонституцииРФ, федеральных законов, указов Президента РФ и собственного подзаконного правотворчества в виде постановлений, решений и распоряжений, принимаемых в пределах своих конституционных полномочий. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению на всей территории РФ, носят нормативный и ненормативный (индивидуально-правовой) характер и не должны противоречитьКонституцииРФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, указам Президента РФ. Кроме правовых актов Правительство РФ вправе принимать обращения, заявления и иные акты, не имеющие юридического характера. Постановления и распоряжения Правительства РФ, противоречащиеКонституцииРФ, федеральным законам и указам Президента РФ, могут быть отменены Президентом РФ (ч. 3 ст. 115Конституции РФ).

Закрепив относительную самостоятельность исполнительной власти, КонституцияРФ вместе с тем сохранила за Президентом РФ возможность кардинально влиять на руководство исполнительной властью в целом. Достаточно сказать, что в семи из восьми статейгл. 6Конституции РФ закреплено непосредственное или опосредованное участие Президента РФ в работе Правительства РФ, определении его организационных и функциональных прерогатив.

Проблемы соотношения и взаимодействия президентской и исполнительной власти обусловлены целым рядом причин, первая из которых связана с конституционным статусом главы государства, а именно с неопределенностью его места в системе органов государственной власти, с недостаточной детализацией его полномочий, с наличием так называемого набора скрытых полномочий <1>, а также с правовой неопределенностью механизма взаимных связей Правительства РФ и Президента РФ в рамках единой системы исполнительной власти. Как следствие, мы имеем "незавершенный характер исполнительной власти, в особенности Правительства РФ, его слабость и подконтрольность Президенту РФ" <2>.

--------------------------------

<1> Краснов М.А. Россия как полупрезидентская республика: проблемы баланса полномочий // Государство и право. 2003. N 10. С. 16 - 23.

<2> Гончаров В.В. Проблемы соотношения и взаимодействияпрезидентской и исполнительной власти в России // Юридический мир. 2008. N 4. С. 29.

Ответственность Правительства РФ за проведение эффективной социально-экономической политики не представляется нам абстракцией или сугубо теоретической конструкцией. Перечень полномочий Правительства РФ свидетельствует о том, что оно выступает полноценным носителем исполнительной власти, главным образом в социально-экономической сфере. Правительство РФ полностью отвечает за результаты управленческой деятельности в этой области. Что же касается обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, то в этих сферах приоритет руководства, а следовательно, и ответственности, несомненно, за Президентом РФ. Образно говоря, глава государства осуществляет здесь "верховное управление".

Аппарат Правительства РФ выполняет весьма важные и ответственные функции. Под ним понимаются государственные структуры, создаваемые государственными органами для осуществления консультационных, вспомогательных, технических и других функций и не наделяемые непосредственно властными полномочиями. Его деятельность регламентируется ПостановлениемПравительства РФ "О Регламенте Правительства РФ и Положении об Аппарате Правительства РФ". Аппарат Правительства РФ включает по численности небольшой состав госслужащих, но при этом каждый из федеральных органов исполнительной власти обеспечивается непосредственно подчиненным ему аппаратом каждого органа исполнительной власти субъекта Федерации, что и создает в совокупности многочисленный административный аппарат государства, который в настоящее время имеет излишний объем.

Отставка Правительства РФ может быть принята Президентом РФ в любой момент при утрате доверия, отставка является коллективной (всего Правительства РФ в целом). Председатель Правительства РФ может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии (ч. 4 ст. 117Конституции РФ). Президент РФ вправе самостоятельно принять решение об отставке Правительства РФ (ч. 2 ст. 117Конституции РФ). Но по поручению Президента РФ Правительство РФ продолжает действовать до формирования нового состава (ч. 4 ст. 35Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"). При объявлении Президентом РФ отставки Правительства РФ его Председатель освобождается от должности, одновременно назначается на должность исполняющий обязанности Председателя Правительства РФ (ст. 7Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации").