9.1. Основные этапы становления и развития института органов расследования

Предварительное расследование представляет собой регламентированную уголовно-процессуальным законодательством деятельность уполномоченных на то органов по собиранию, проверке и оценке доказательств в целях раскрытия преступлений, привлечению лиц, их совершивших, к уголовной ответственности, обеспечению возмещения материального ущерба, причиненного преступлением.

Деятельность органов предварительного расследования направлена также на выяснение характера и размера ущерба, причиненного преступлением, обеспечение гражданского иска или возможной конфискации имущества, выявление причин и условий, способствующих совершению преступлений, и принятие мер к их устранению.

Выявление и пресечение преступлений осуществляется в ходе оперативно-розыскных мероприятий, производства дознания, предварительного следствия, иной деятельности.

В царской России до судебной реформы круг лиц и органов, производивших следствие, был весьма широк. Следствие могли производить нижние земские суды, управы благочиния и различные присутствия, состоявшие из полицмейстеров, частных приставов и следственных приставов гражданских и уголовных дел.

После судебной реформы 1864 года были изданы четыре закона: «Учреждения судебных установлений», «Устав уголовного судопроизводства», «Устав гражданского судопроизводства» и «Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями». Одним из основных положений, провозглашенных при проведении судебной реформы, было придание предварительному следствию характера судебной деятельности. Следователи были включены в систему судебного ведомства и находились в организационном и процессуальном подчинении окружных судов, а не прокуроров. Ведение предварительного следствия по уголовным делам было возложено на местных судей единолично. При Советах были образованы особые следственные комиссии для ведения предварительного следствия по делам, подсудным революционным трибуналам.

По делам, подсудным общим судам, в руках полиции было оставлено первоначальное дознание, которое чины полиции производили под надзором прокурора. Процессуальные документы дознания не имели доказательственной силы и служили лишь подсобным материалом для следователя при производстве предварительного следствия, кроме случаев, когда чины полиции заменяли следователя в соответствии с законом.

В советский и постсоветский период институт органов расследования, прошел три основных этапа в своем развитии.

Первый этап — период, когда в течение десятилетий в Казахстане действовал УПК РСФСР; с 1923 года вплоть до I960 года, когда впервые введено в действие уголовно-процессуальное законодательство Казахстана. В первый период уголовно-процессуальное законодательство и регулируемая им следственная практика развивалась под прямым влиянием соответствующего уголовно-процессуального законодательства СССР и РСФСР.

Второй этап — период, охватывающий 1960—1991 годы, до получения страной независимости. Несмотря на то что УПК оставался прежним по содержанию, законодатель получил возможность самостоятельно реформировать некоторые его институты и нормы, включая регламентацию следственной деятельности. За эти годы в УГ1К Казахстана внесено свыше 60 изменений и дополнений.

Третий этап включает в себя период с 1991 года по настоящее время. В этот период институт органов расследования развивался в условиях суверенного Казахстана. Законом от 13 декабря 1997 года введено в действие УПК РК1.

На первом этапе после победы Октябрьской революции Декретом о суде № 1 от 22 ноября 1917 года ведение предварительного следствия по уголовным делам было возложено на местных судей единолично. При Советах были образованы особые следственные комиссии для ведения предварительного следствия по делам, подсудным революционным трибуналам. В целях регламентации деятельности органов предварительного следствия 16 декабря 1917г.

Народный Комиссариат юстиции РСФСР принял постановление «О производстве арестов, выемок и всяких иных следственных действий только по ордерам следственных и судебных учреждений». Впоследствии многие функции Следственной комиссии отошли Всероссийской Чрезвычайной Комиссии (ВЧК), которая была создана 20 декабря 1917 года.

Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК), осуществляя дальнейшее развитие организационных форм и методов расследования. Декретом о суде № 2 от 7 марта 1918 года принял положение о производстве предварительного следствия выборными следователями, наряду с коллегиальным следствием установил единоличное следствие, проводимое по поручению окружного суда одним из его членов.

На территории Казахстана 28 декабря 1917 года впервые был образован Акмолинский революционный трибунал и при нем следственная комиссия для производства предварительного расследования представленных трибуналу дел.

Предварительное следствие по уголовным делам возлагалось на местных судей, которое осуществлялось судьями единолично. В октябре 1919 года была создана Туркестанская краевая революционно-следственная комиссия, входившая первоначально в состав отдела внутреннего управления Военно-Революционного Комитета края, а затем с октября 1920 года — в состав НКВД Киргизской АССР.

Декретом ВЦИК от 21 октября 1920 года были упразднены Революционно-следственная Комиссия при Кирревкоме и следственные комиссии при окружных, уездных комитетах, окончательно установлен институт единоличных следователей. Народные следователи оказались в ведении народных судей, следователи по важнейшим делам — при отделах юстиции и при Наркомате юстиции Киргизской АССР.

При определении задач и принципов деятельности аппарат предварительного следствия Казахстана руководствовался «Инструкцией народным следователям по производству предварительного следствия», изданной Наркомюстом РСФСР в октябре 1920 года. В дальнейшем деятельность органов расследования регулировалась Уголовно-процессуальным кодексом 1923 года и Положением о судоустройстве РСФСР 1923 года. Постановлением КазЦИКа и СНК Казахской ССР следователи, находившиеся в подчинении суда, в 1928 году переданы в органы прокуратуры. С этого момента все вопросы, возникающие в стадии предварительного следствия, стали разрешаться только прокурором.

В органах внутренних дел впервые следственные подразделения стали создаваться в 1939 году, когда в состав отделов уголовного розыска и БХСС были введены следственные группы. В 1947 году следственные группы, действовавшие в годы войны, были реорганизованы в самостоятельные следственные отделы и отделения, где имелись должности следователей, старших следователей и следователей по особо важным делам.

Уголовно-процессуальным кодексом, принятым 22 июля 1959 года и введенным с 1 января 1960 года в нашей республике, право производства предварительного следствия законодательно возлагалось на органы прокуратуры и государственной безопасности. Начало созданию самостоятельного следственного аппарата органов внутренних дел было положено Указом Президиума Верховного Совета СССР от 6 апреля 1963 года «О предоставлении права производства предварительного следствия органам охраны общественного порядка».

С 1970 года следователи вошли в штат и структуру ГОРОВД, что фактически завершило структурное формирование следственного аппарата МВД. В марте 1978 года следователям МВД было предоставлено право расследовать все дела о преступлениях несовершеннолетних.

В конце 80-х годов вокруг судьбы предварительного следствия разгорелись споры среди ученых и практиков. Отдельные руководители горрайорганов внутренних дел по мотивам необходимости повышения процента раскрываемости преступления нередко оказывали прямое административное давление на должностных лиц следственных подразделений и непосредственно на следователей, толкали их на нарушение законности, на незаконное задержание лиц и необоснованное привлечение их к уголовной ответственности. Прокуратура СССР также пришла к выводу о неэффективности существующей в органах внутренних дел системы управления следственными аппаратами.

XIX Всесоюзная конференция КПСС (28.06.—01.07.1988 г.) приняла резолюцию «О правовой реформе», где в п.7 было указано: «В интересах лучшего использования возможностей органов внутренних дел в борьбе с преступностью представляется целесообразным сосредоточить расследование основной массы уголовных дел в следственном аппарате МВД, выделив его в самостоятельную структуру, не подчиненную республиканским и местным органам внутренних дел, повысить ответственность следователей, укрепить правовые гарантии законности их деятельности, усилить прокурорский надзор за предварительным следствием».

Высшая инстанция коммунистической партии и государства СССР — Политбюро КПСС поручило МВД СССР, Прокуратуре СССР, Министерству юстиции СССР, Верховному Суду СССР с участием других заинтересованных ведомств подготовить предложения об организационной перестройке управления следственным аппаратом, как в органах внутренних дел, так и в прокуратуре.

Для этого в 1987—1988 годах МВД СССР в ряде регионов страны, в том числе и в Казахстане был проведен эксперимент по выведению следственных подразделений в самостоятельную структуру. Суть его заключалась в том, что следователи вновь выводились из штата ГОРОВД, создавались межрайонные следственные отделы, отделения и группы. Выход следственного аппарата из многофункциональной системы местных и республиканских органов внутренних дел, ликвидация его двойного подчинения (начальнику местного органа внутренних дел и начальнику вышестоящего следственного аппарата), усиление демократизации в управлении расследованием преступлений требовали серьезной перестройки методов и стиля управления следственными аппаратами и повышения организационной активности всех субъектов управления.

К сожалению, эксперимент в союзном масштабе не был подкреплен ни организационно, ни материально, ни психологически.

Не был решен главный вопрос — возможность самостоятельного функционирования следственного аппарата МВД. По всем вопросам следственный работник практически был полностью в зависимости от начальников УВД и горрайорганов внутренних дел (в частности, по вопросам выделения рабочего кабинета, обеспечения оргтехникой, доставления следственно-заключенного, предоставления отпуска, присвоения очередного звания и т.д.). Не исключено, что с самого начала было принято такое решение, чтобы под видом эксперимента опорочить саму идею самостоятельности следственного аппарата. Органы внутренних дел всех уровней, все сотрудники, за исключением следственных работников, были против образования самостоятельного следственного комитета. По существу, не было никакой самостоятельности, кроме ответственности за состояние следственной работы.

В 1991 году в связи с распадом СССР эксперимент был прекращен и органы расследования остались в прежнем состоянии.

С обретением независимости Казахстана начался третий этап развития института органов расследования. На этом этапе в 1995 году произведена существенная реформа предварительного следствия. Указами Президента Республики Казахстан, имеющими силу закона от 6 октября 1995 года «О специальных государственных органах РК, осуществляющих дознание и следствие» и «Об образовании Государственного следственного комитета РК» (ГСК) был создан новый вневедомственный правоохранительный орган, который взял на себя функции предварительного следствия органов прокуратуры и внутренних дел.

Однако чрезмерная концентрация в подследственности ГСК значительной категории дел, отвлечение сил и средств на расследование не сложных и не представляющих большой общественной опасности уголовных дел, а также отсутствие взаимодействия с органами внутренних дел, а порой соперничество их, отрицательно повлияли в целом на эффективность деятельности нового органа расследования.

В связи с этим в целях дальнейшего совершенствования системы правоохранительных органов и повышения эффективности борьбы с преступностью и коррупцией Президентом Республики 22 апреля 1997 года был принят Указ «О мерах по дальнейшему реформированию системы правоохранительных органов Республики Казахстан», которым были внесены принципиальные изменения в организацию и полномочия правоохранительных органов, включая ГСК и его органы на местах.

В соответствии с этим Указом МВД Республики вновь наделялось правом производства предварительного следствия преступлений против собственности, личности и тех видов, которые занимали значительный удельный вес в структуре преступности. А на органы ГСК были возложены борьба с экономическими, должностными, воинскими преступлениями, а также особо опасными преступлениями, в частности, организованной преступностью и коррупцией. В этих целях в ведение МВД были переданы все местные и некоторые иные органы ГСК (райгоротделы). При этом за органами ГСК закреплялось право с согласия прокурора принимать к своему производству уголовные дела, подследственные иным правоохранительным органам.

Таким образом, в результате указанных реформ в стране функционировали три следственных аппарата (ГСК, МВД и КНБ) с оперативно-розыскным обеспечением и дознанием, а также новых органов дознания (налоговая полиция, военная полиция, таможенные органы).

Однако, впоследствии Указом Президента «О мерах по укреплению национальной безопасности, дальнейшему усилению борьбы с организованной преступностью и коррупцией» от 5 ноября 1997 года Государственный следственный комитет был упразднен. Полномочия его по борьбе с организованной преступностью, связанной с коррупцией лиц, занимающих ответственные государственные должности, военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов, специальных служб и судей, а также контрабандой и наркобизнесом, осуществляемыми преступными сообществами, перешли в Комитет национальной безопасности. Что касается расследования общеуголовной организованной и экономической преступности, то они были возвращены органам внутренних дел.

В настоящее время следственный аппарат МВД является крупнейшим в системе правоохранительных органов. Постановлением Правительства РК в апреле 2006 года в МВД РК создан Следственный комитет, в состав которого вошли следственный и военно-следственный департаменты, а также следователи и дознаватели спецполиции.

Объем работ выполняемых органами расследования можно видеть из следующих статистических данных. В 2009 году в следственных подразделениях органов уголовного преследования находилось в производстве 129 550 уголовных дел. Из них направлено прокурору (для направления в суд) 34 458 дел, прекращено 7 170 дел, приостановлено 45 528 дел. Удельный вес уголовных дел, оконченных следственными подразделениями: органов внутренних дел составляет 83 %, финансовой полиции — 15,62 %, комитета национальной безопасности — 1,29 %.

С 1 января 1998 года в стране начал действовать новый УПК, которым предоставлено право производства предварительного расследования органам МВД, а также КНБ и финансовой полиции.

В последние годы в уголовно-процессуальный кодекс внесены существенные поправки, направленные на упрощение и повышение эффективности уголовного процесса. В частности, 3 декабря 2009 года Глава государства подписал закон «О внесении изменений и дополнений в УПК РК по вопросам упрощенного досудебного производства», который предполагает переход, по сути, к расследованию в форме дознания или предварительного следствия уже с момента регистрации заявления и сообщения о преступлении. Данным законом УПК РК дополнен главой 23-1 «Упрощенное досудебное производство» (ст.ст. 190-1—190-3), которое допускается по делам о преступлениях небольшой и средней тяжести. В указанном процессуальном порядке сегодня может расследоваться 270 составов преступлений небольшой тяжести (39,5 %) и 214 составов преступлений средней тяжести (31,3 %), что в сумме составляет 70,8 % от всего количества составов преступлений, предусмотренных УК РК. Правом проведения упрощенного досудебного производства наделены органы дознания, дознаватели, а также следователи под надзором соответствующего прокурора⁵⁰.

Упрощенный порядок досудебного производства будет осуществляться по так называемым очевидным делам, то есть в случаях, если установлен факт преступления, обвиняемый признает свою вину, не оспаривает доказательства, а также характер и размер причиненного вреда. Ускоренный режим рассмотрения дел данной категории позволит усовершенствовать работу правоохранительных органов — высвободит значительные ресурсы и сконцентрироваться на расследований тяжких и особо опасных преступлений.