6.1. Основные исторические этапы развития прокуратуры

В соответствии с Конституцией Республики Казахстан и Зако­ном «О Прокуратуре» прокурорский надзор представляет собой самостоятельную, специфическую отрасль государственной дея­тельности.

Самостоятельность прокурорского надзора как вида государ­ственной деятельности определяется ее содержанием, которое за­ключается в осуществлении высшего надзора за точным и еди­нообразным применением законов. Указов Президента Республи­ки Казахстан и иных нормативных правовых актов на территории Республики, принятии мер по выявлению и устранению любых нарушений законности. Эту деятельность, кроме прокуратуры, не могут осуществлять никакие другие государственные и иные орга­ны, так как задачи прокуратуры отличаются от задач иных струк­тур государства.

Специфичность прокурорского надзора состоит в том, что про­куратура не относится ни к одной ветви власти и является единым, централизованным и независимым от других органов и долж­ностных лиц государственным органом, подотчетным только Пре­зиденту Республики Казахстан с подчинением нижестоящих про­куроров вышестоящим и Генеральному прокурору.

Прокуратура, являясь необходимым звеном в цепи государ­ственной защиты, обладая конституционной надзорной функцией, призвана быть, прежде всего, инструментом обеспечения полномо­чий Президента Республики и с позиции закона обязана оказывать влияние на все ветви власти, тем самым, способствуя нормальной их деятельности. При этом прокуратура не подменяет представи­тельные, исполнительные и судебные органы власти, а дополняет их, эффективно используя свои специальные полномочия.

Основная задача прокурора — выявить нарушения закона, до­биться их устранения, защитить невиновных, поставить вопрос об ответственности нарушителей.

Организация, порядок деятельности прокуратуры и полномо­чия прокуроров определяются Конституцией Республики Казах­стан, Законом Республики Казахстан «О Прокуратуре» от 21 де­кабря 1995 года № 2709, законодательными актами, международ­ными договорами, ратифицированными Республикой Казахстан, а также приказами Генерального Прокурора республики.

Прокуратура, в отличие от судопроизводства, зародившегося в далеком прошлом, в странах Европы возникла в XIII—XIV веках. Король Франции в 1302 г. учредил прокуратуру как орган, защища­ющий интересы монарха³². Эдикт (особо важный указ императоров и королей) Франциска 1 1539 года окончательно завершил развитие системы королевского розыскного процесса, в соответствии с ко­торым судьи и их помощники, называвшиеся королевскими лейте­нантами, должны были лично вести процесс. Стало обязательным взаимодействие судьи, ведущего следствие, и прокурора, дающего заключение.

В 1586 году был принят закон об организации и деятельности прокуратуры во Франции, который определил место прокура­туры в системе государственных органов. В сферу полномочий прокурорского надзора закон включил: деятельность прокурора административно-политического характера; надзор за производ­ством следствия; судебно-правовую деятельность.

Очень важное значение для уголовного процесса Франции имел Ордананс 1670 года, которым разделялось расследование в суде гражданского и уголовного исков, а сторона публичного обвине­ния в лице королевских прокуроров получила разрешение предъ­являть обвинение в совершении преступлений, влекущих за собой позорящие и мучительные наказания³³.

В дальнейшем прокуратура Франции претерпела различные преобразования. Тем не менее, ее основное предназначение оста­валось неизменным: обеспечение незыблемости держателя вер­ховной власти в государстве. Эти функции прокуратуры были осо­бенно важны в связи с распространением казнокрадства, взяточ­ничества, бороться с которыми представлялось возможным лишь с помощью специальной государственной службы. Не случайно именно прокуратура Франции послужила образцом для создания аналогичных правовых институтов в других странах, в том числе в России³⁴.

В России образование прокуратуры пришлось на эпоху Петра 1, когда он в процессе реформы государственного управления пришел к выводу о необходимости создания аппарата, призванного следить за исполнением законов и бороться с чиновниками-вымогателями, казнокрадами и взяточниками. С этой целью Петр I Указом от 12 января 1722 г. учредил прокуратуру в качестве единой, обще­государственной и строго централизованной системы надзора за исполнением законов, призванной быть оплотом единства закон­ности и правопорядка, институтом особого контроля за деятель­ностью различных чиновников, как орган надзора за соблюдением интересов высшей власти и государства. Но это не было копиро­ванием зарубежных моделей. Если во Франции прокурор всецело подчинял свою деятельность охране королевской власти и чести, от имени последней он участвовал в суде, то в России же право­мочия прокурора изначально выходят на контрольно-надзорные функции общегосударственного значения³⁵.

Слова «прокурор», «прокуратура» имеют своим корнем латин­ское «ргосиго», что буквально означает «забочусь», «управляю».

До судебной реформы, в 1862 году, Государственный Совет Рос­сийской империи принял «Основные положения о прокуратуре», в которых определялось государственное назначение прокурорского надзора, его содержание, задачи и полномочия прокуроров. Весь­ма четко было определено назначение прокуратуры: «наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской империи». Обеспечению независимости прокуроров от местных влияний, в существенной мере, способствовал установленный по­рядок их назначения и освобождения от занимаемой должности.

Существенные изменения в структуре правовой системы прои­зошли после утверждения в ноябре 1864 года основных актов су­дебной реформы³⁶1. Ликвидация общенадзорных полномочий про­куратуры, как впоследствии признали государствоведы, ученые, была принята в интересах некоторых властных структур, избегав­ших прокурорского вмешательства в их деятельность. В дальней­шем правительство было вынуждено возродить основные элемен­ты этого надзора.

В 20—40 годах XIX века были внесены значительные коррек­тивы в сферу административного управления Россией и находив­шимися тогда под ее протекторатом северо-восточной и западной частями Казахстана. Отношения вассалитета, которые сложились в XVIII веке и продолжали иметь место практически до нача­ла XIX века, приобрели характер колониальных. Ханская власть в Среднем и Младшем жузах была официально ликвидирована и создана система органов административно-колониального управ­ления. Этот значительный шаг царизма на пути окончательного присоединения Казахстана к России нашел свое юридическое вы­ражение в «Уставе о сибирских киргизах» 1822 года, в «Положе­нии» 1824 года и в «Положении об управлении Оренбургскими казахами» 1844 года.

Созданная по административным реформам в первой половине XIX века область «сибирских киргизов (казахов)», состоявшая из пяти административно-территориальных единиц-округов, из кото­рой впоследствии выделилась Семипалатинская область, возглав­лялась областным правлением во главе с военным губернатором. Областное правление состояло из трех отделений: исполнитель­ное, хозяйственное и судебное. По своей компетенции областное правление «сибирскими киргизами» соответствовало губернско­му правлению и казенной палате по совокупности выполняемых функций. В сфере судопроизводства оно по своей юрисдикции со­ответствовало губернскому суду. Все судебные дела рассматри­вало судебное отделение под председательством губернатора или вице-губернатора. В состав областного правления и присутствия входил стряпчий, который выполнял функции представителя орга­нов прокуратуры³⁷.

Таким образом, к середине XIX века стряпчий в казахских сте­пях, являясь представителем прокуратуры, представлял орган ис­полнительной власти, наделенный элементами функции уголовно­го преследования в уголовном судопроизводстве и осуществляв­ший в интересах государства, наряду с Сенатом и губернаторами, общий надзор за соблюдением и исполнением законов всеми при­сутственными местами, должностными, в том числе судебными, и частными лицами³⁸.

После Октябрьской революции советская власть Декретом Совета Народных Комиссаров «О суде» от 24 ноября 1917 года упразднила ранее существовавшие дореволюционные судебные органы, адвокатуру, институты судебных следователей и проку­рорского надзора. Декрет Совета Народных Комиссаров Турке­станского края от 12 декабря 1917 года упразднял окружные суды, судебные палаты и все военные суды на территории Казахстана. Предварительное следствие по уголовным делам возлагалось на местных судей, которое осуществлялось ими единолично.

В 1917—1922 годах надзор за соблюдением революционной социалистической законности осуществлялся различными органа­ми власти. В частности, высшими органами власти и управления, местными Советами, их исполкомами и наркоматами. В Казахста­не особо важную роль в осуществлении надзора за соблюдением законности в различных государственных органах, и в первую оче­редь в судах, играл Народный комиссариат юстиции, который был создан 26 августа 1920 года.

Декретом Казахского Центрального Исполнительного Комитета (КазЦИК) от 8 апреля 1921 года «О народном суде Казахской ССР»³⁹ на Народный комиссариат юстиции была возложена также органи­зация функций обвинения и защиты. До образования прокуратуры основные функции надзора за соблюдением законности были воз­ложены на Комиссариат юстиции и его органы на местах.

Советская власть только на пятом году существования была вы­нуждена признать необходимость создания надзорного органа по обеспечению законности. Прокуратура была восстановлена в 1922 году и были последовательно закреплены все ее надзорные функ­ции. ВЦИК первоначально учреждал государственную прокурату­ру в составе Народного Комиссариата юстиции.

Органы государственной прокуратуры на территории Казахста­на в составе были учреждены 13 июля 1922 г. на 3-й сессии Ка­захского Центрального Исполнительного Комитета 2-го созыва (г. Оренбург), утвердившей Положение «О прокурорском надзоре». При этом государственная прокуратура учреждалась в составе На­родного комиссариата юстиции «в целях обеспечения надзора за соблюдением законов и в интересах правильной постановки борь­бы с преступностью»⁴⁰.

С годами компетенция прокуроров постепенно расширялась, возникла необходимость преобразования прокуратуры в самостоя­тельный орган общегосударственного масштаба. После получе­ния Казахстаном статуса союзной республики начался новый эта развития прокуратуры.

11 ноября 1936 г. за подписью первого прокурора Казахской ССР С. Ескараева был издан приказ о разделении в Казахстане Наркомата юстиции и прокуратуры на самостоятельные государ­ственные структуры.

В 1955 году по инициативе ЦК КПСС был принят законодатель­ный акт — Положение о прокурорском надзоре в СССР. Нормы прокурорского надзора в нем были в значительной мере кодифи­цированы и основывались на идеях В.И.Ленина об организации и деятельности советской прокуратуры. Более интенсивно и деталь­но стало развиваться законодательство о прокуратуре в 70-х годах. После принятия Конституции 1977 г. был принят в 1979 г. Закон о прокуратуре СССР с изменениями, внесенными в этот закон в 1982 и 1987 г., который действовал до распада СССР и принятия законов о прокуратуре в бывших союзных республиках.

Со времени провозглашения независимости Республики Казах­стан открылась новая страница в истории органов прокуратуры, произошло дальнейшее развитие прокурорского надзора за соблю­дением (исполнением) законов. Воссоздана единая система ее ор­ганов, куда была включена военная прокуратура. Постановлением Верховного Совета Казахской ССР от 6 декабря 1991 года «Об об­разовании единой системы органов прокуратуры Казахской ССР, обеспечении их самостоятельности и независимости» образуется единая система органов прокуратуры, подчиненная Генеральному Прокурору Республики Казахской ССР, положившая начало ста­новлению отечественной прокуратуры.

В первый период постановлением Верховного Совета Респу­блики Казахстан от 17 января 1992 г. был введен в действие Закон РК «О прокуратуре Республики Казахстан», в соответствии с кото­рым прокуратура, подотчетная Верховному Совету, провозглаша­лась органом высшего надзора за исполнением законов.

Данный закон действовал до 21 декабря 1995 г., т.е. до всту­пления в силу Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу Закона, «О прокуратуре Республики Казахстан». Принятие данного нормативного правового акта было вызвано тем, что Кон­ституция Республики Казахстан, принятая на республиканском ре­ферендуме 30 августа 1995 г., несколько изменила правовое поле деятельности органов прокуратуры. Позже законодателем было изменено название действующего нормативного правового акта о прокуратуре — с Указа, имеющего силу закона, на Закон. Таким образом, современная прокуратура имеет почти трехвековую исто­рию и является результатом длительной эволюции ее правового статуса.