§ 3. Формирование и роспуск парламента

Формирование парламента. Парламент, будучи представительным органом государственной власти, т. е. органом, представляющим интересы населения страны, формируется обычно путем выборов. Однопалатные парламенты и нижние палаты двухпалатных парламентов, как правило, формируются путем всеобщих и прямых выборов, хотя из этого правила встречаются исключения. Например, непрямыми выборами формируется Всекитайское собрание народных представителей. Более 90% его депутатов избирается собраниями народных представителей автономных областей, провинций, городов центрального подчинения, особых административных районов, а около 9% – собраниями представителей военнослужащих. В Пакистане и Бангладеш соответственно двадцать и тридцать депутатов-женщин избираются самими парламентами. В Индии президент страны назначает в нижнюю палату парламента двух представителей граждан Индии английского происхождения.

По-разному формируются верхние палаты парламентов. Одни из них либо полностью, либо частично избираются путем прямых выборов, другие – путем косвенных выборов, третьи назначаются и т. д. Например, сенаторы в США (по два от каждого штата) избираются прямыми выборами. Большинство испанских сенаторов избираются прямыми выборами по провинциям, но законодательное собрание каждого автономного сообщества назначает одного сенатора и еще одного на каждый миллион населения. В Бельгии часть сенаторов избирается прямыми выборами, другая часть избирается провинциальными советами, третья часть назначается избранными сенаторами. Целиком назначается верхняя палата парламента в Барбадосе, Гренаде, Иордании, Канаде, Таиланде и некоторых других странах. Иногда в формировании верхней палаты участвует нижняя палата (Бельгия, Непал, Свазиленд). В ряде стран в состав верхней палаты входят депутаты «по должности» (Ботсвана, Италия, США, Уругвай и др.).

Срок полномочий депутатов нижней палаты каждого созыва колеблется от двух до семи лет. Например, в США Палата представителей избирается на два года, Палата представителей Японии – на четыре года, Национальное собрание Франции – на пять лет, Палата представителей Ирландии – на семь лет. Верхняя палата, если она не является назначаемой, избирается, как правило, на более длительный срок, чем нижняя палата. При этом в одних государствах верхняя палата обновляется целиком, в других – по частям. Так, Сенат США обновляется на одну треть каждые два года, Сенат Франции – на одну треть каждые три года.

Выборы парламента. Сразу оговоримся, что путем выборов могут формироваться различные органы государственной власти (главы государств, парламенты, правительства, судебные органы и т. д.), а также негосударственные органы (например, органы местного самоуправления). В данном случае нас интересуют выборы парламента. Избирая парламент, народ определяет своих представителей в высшем органе законодательной власти и наделяет их мандатом на осуществление его суверенитета в течение определенного срока.

Выборы в парламент, как и выборы вообще, можно классифицировать по разным основаниям: по характеру участия избирателей, по охвату избирателей, по срокам проведения и т. д.

По характеру участия избирателей различаются прямые и непрямые выборы. При прямых выборах избрание членов парламента осуществляется непосредственно населением. Непрямые выборы предполагают наличие промежуточных звеньев и имеют две разновидности: косвенные и многостепенные выборы. Косвенные выборы предполагают, что членов парламента (палат парламента) избирают выборщики – лица, специально избранные для осуществления выборов в соответствующий орган. Например, на основе косвенных выборов формируется часть парламента Свазиленда (40 депутатов и 20 сенаторов). При многостепенных выборах нижестоящий орган избирает вышестоящий орган. Например, в Австрии Федеральный совет (верхняя палата) формируется на основе двухстепенных выборов, поскольку членов этой палаты избирают ландтаги земель.

По охвату избирателей выборы подразделяются на всеобщие и частичные. Всеобщие выборы имеют место тогда, когда в них могут участвовать избиратели всей страны (например, выборы Государственной Думы Российской Федерации). Частичные выборы проводятся тогда, когда необходимо пополнить состав парламента (палаты) из-за досрочного выбытия отдельных депутатов.

По срокам проведения различают очередные и внеочередные выборы. Очередные выборы проводятся в установленные конституцией сроки в связи с истечением срока полномочий парламента. Внеочередные выборы назначаются в случае досрочного роспуска парламента или палаты.

Кроме того, различают состоявшиеся и не состоявшиеся выборы (по результатам участия избирателей), а также – действительные и недействительные выборы (по результатам голосования избирателей).

Говоря о выборах парламентов важно обратить внимание на существующие в мире избирательные системы. Наиболее распространенными являются две избирательные системы: мажоритарная и пропорциональная, которые имеют свои разновидности.

Согласно мажоритарной избирательной системе избранным считается кандидат, получивший большинство голосов избирателей данного округа. Существует три разновидности мажоритарной избирательной системы: мажоритарная система относительного большинства, мажоритарная система абсолютного большинства и мажоритарная система квалифицированного большинства. При мажоритарной системе относительного большинства (действует в Великобритании, Индии, Канаде, США и других государствах) избранным считается кандидат, набравший больше голосов, чем любой из его соперников. Мажоритарная система абсолютного большинства (действует во Франции, Австрии, Казахстане и некоторых других государствах) предусматривает, что победитель на выборах должен получить более половины голосов (как минимум 50 % плюс один голос). Если ни один из кандидатов не получает более половины голосов, то обычно проводится второй тур голосования, для участия в котором, как правило, допускаются только два кандидата, набравшие наибольшее число голосов в первом туре. Лишь в некоторых странах в таких случаях проводятся повторные выборы. При мажоритарной системе квалифицированного большинства (встречается редко, например, в Чили) требуется, чтобы победивший кандидат получил квалифицированное большинство голосов, т. е. существенно больше абсолютного большинства голосов.

Как правило, в странах с мажоритарной избирательной системой создаются одномандатные избирательные округа, от каждого из которых избирается один депутат. Но иногда могут создаваться и многомандатные избирательные округа, от каждого из которых избирается несколько депутатов.

Пропорциональная избирательная система предполагает, что депутатские места в парламенте распределяются между различными политическими партиями в зависимости от количества голосов, которые получила на выборах каждая из партий. При пропорциональной избирательной системе возможно образование только многомандатных избирательных округов. В отличие от мажоритарной системы при использовании пропорциональной системы депутатские места распределяются не по принципу большинства, а в определенной пропорции к собранным голосам. Распределение депутатских мест при пропорциональной системе осуществляется в соответствии с избирательной квотой (или избирательным метром), которая определяется после подсчета общего количества поданных и признанных действительными голосов путем деления количества голосов на число выборных по данному избирательному округу мест. Квота – это число голосов, необходимое для избрания одного депутата по избирательному округу или в масштабах страны. Правила вычисления квоты устанавливаются в каждой стране ее законами о выборах. Например, в Российской Федерации при выборах в Государственную Думу установлена естественная квота, при которой общее количество полученных голосов делится на число депутатских мест. Существуют и другие виды квот (искусственная квота, система д’Ондта и др.). Особый порядок вычисления квоты используется при установлении так называемого заградительного барьера. В этом случае партии, получившие процент голосов от общего числа голосов ниже установленного законом, к распределению депутатских мандатов не допускаются. Например, на последних выборах в Государственную Думу Российской Федерации был установлен семипроцентный барьер.

В ряде стран с целью избежать или смягчить недостатки той или другой избирательной системы создаются смешанные избирательные системы, в которых, так или иначе, сочетаются элементы мажоритарной и пропорциональной систем. Смешанные системы подразделяют на две большие группы: географически неоднородные и географически однородные. Географически неоднородные системы комбинируют мажоритарную систему в малонаселенных избирательных округах и пропорциональную в плотно населенных округах. Такие системы нарушают принцип представительности выборных органов, поскольку дают преимущества политическим партиям, пользующимся влиянием в малонаселенных местностях (обычно сельских).

Географически однородные системы подразделяются на три вида: 1) с доминированием пропорционального представительства (пропорционально-мажоритарные системы); 2) с доминированием мажоритарной системы (мажоритарно-пропорциональные системы); 3) уравновешенные системы, в которых в равной степени применяются пропорциональная и мажоритарная системы.

Роспуск парламента и пролонгирование его полномочий. По общему правилу роспуск парламента осуществляется по истечении срока его полномочий. Парламент всегда избирается на определенный срок и по истечении этого срока его полномочия прекращаются. Вместе с тем при парламентарных и смешанных формах правления может иметь место и досрочный роспуск парламента (в президентских республиках досрочный роспуск парламента отсутствует). Досрочный роспуск парламента с одновременным назначением новых выборов является одним из способов разрешения конфликтов между законодательной и исполнительной властью в странах с парламентарными и смешанными формами правления. Досрочный роспуск касается либо парламента в целом, либо чаще всего его нижней палаты. Так, согласно ст. 88 Конституции Италии «Президент Республики может, заслушав их председателей, распустить обе палаты или одну из них». Согласно ст. 12 французской Конституции «Президент Республики может после консультации с Премьер-министром и председателями палат объявить о роспуске Национального собрания». И та, и другая конституции в общем-то не ограничивают усмотрения президентов. Однако во многих странах, возможность роспуска парламента или палаты ограничивается определенными условиями. Так, например, в Венгрии Президент распускает Государственное собрание с назначением новых выборов, если Государственное собрание одного созыва в течение 12 месяцев не менее чем в четырех случаях лишило доверия Правительство или, в случае прекращения полномочий правительства, не избрало Министра-председателя в течение 40 дней, считая с первого предложения кандидатуры Президентом республики. Согласно Конституции Российской Федерации Президент распускает Государственную Думу (нижняя палата) в трех случаях: во-первых, после трехкратного отклонения Государственной Думой представленных Президентом кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации (ч. 4 ст. 111), во-вторых, если в течение трех месяцев с момента выражения недоверия Правительству Государственная Дума повторно выразит недоверие Правительству, а Президент с этим не согласится (ч. 3 ст. 117) и, в-третьих, когда Председатель Правительства ставит перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству, а Государственная Дума в доверии Правительству отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства или роспуске Государственной Думы (ч. 4 ст. 117).

Институтом прямо противоположным досрочному роспуску парламента является пролонгирование его полномочий, т. е. продление их сверх законного срока. Пролонгирование полномочий парламента обычно осуществляется при исключительных обстоятельствах (война, ее угроза, чрезвычайные обстоятельства). Так, согласно ст. 60 Конституции Италии полномочия палат парламента могут быть продлены только на основании закона и лишь в случае войны.

Контрольные вопросы

1. Что понимается под законодательной властью и каковы ее признаки?

2. Какими органами может быть представлена законодательная власть?

3. Что представляет собой парламент как высший представительный и законодательный орган государства и какова его структура?

4. Каковы основные полномочия и функции парламента?

5. Каков порядок формирования парламента и его нижней и верхней палат?

6. Какими бывают выборы парламента? Каковы их разновидности?

7. Что представляют собой мажоритарная и пропорциональная избирательная системы?

8. Каковы причины роспуска парламента и пролонгирования его полномочий?

Литература

Керимов А. Д. Государствоведение: актуальные проблемы теории / А. Д. Керимов. – М. : Современный гуманитарный ун-т, 2003. – 68 с.

Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть : учебник для вузов / рук. авт. колл. и отв. ред. Б. А. Страшун. – 4-е изд., обновл. и дораб. – М. : Норма, 2007. – 896 с.

Котелевская И. В. Современный парламент // Государство и право. – 1997. – № 3. – С. 5–13.

Очерки парламентского права (зарубежный опыт) / под ред. и с предисл. Б. Н. Топорнина. – М. : ИГП РАН, 1993. – 179 с.

Парламент и президент (опыт зарубежных стран) : труды / Ю. П. Орловский [и др.] – М. : ИЗСП, 1995. – Вып. 58. – 148 с.

Парламенты мира : сб. / Сов.-амер. Фонд «Культурная инициатива». – М. : Высш. шк. : Интерпракс, 1991. – 622 с.

Чиркин В. Е. Государствоведение : учебник / В. Е. Чиркин. – 2-е изд., исправ. и доп. – М. : Юристъ, 2000. – 384 с.

Чиркин В. Е. Законодательная власть / В. Е. Чиркин. – М. : Норма : Инфра-М, 2010. – 336 с.