§ 1. Понятие и структура механизма государственной власти

Понятие механизма государственной власти. Государственная власть как способность или возможность осуществлять политическое руководство обществом всегда организационно оформлена и так или иначе выражена вовне. В этой связи возникает вопрос о ее механизме, в котором она находит организационное оформление и внешнее выражение. Что же следует понимать под механизмом государственной власти? На этот вопрос не существует достаточно ясного ответа, поскольку сам механизм государственной власти изучен в отечественной науке сравнительно слабо. Даже термин «механизм государственной власти» в научной и учебной литературе встречается крайне редко. Между тем уяснение вопроса о механизме государственной власти поможет четко представить, в чем находит свое организационное выражение государственная власть, кто может быть ее непосредственным носителем, кем она практически может осуществляться.

Как представляется, под механизмом государственной власти следует понимать совокупность (или систему) государственных и негосударственных организаций, в которых государственная власть находит свое организационное выражение и с помощью которых государство осуществляет свои задачи и функции. Иными словами, механизм государственной власти – это взятые в единстве государственные и негосударственные организации, с помощью которых государство осуществляет свои задачи и функции.

Структура механизма государственной власти. Чтобы получить более четкое представление о механизме государственной власти, необходимо рассмотреть его структуру. Исходя из предложенного определения, в структуре механизма государственной власти первоначально можно выделить два элемента: государственные организации и негосударственные организации. Основным и обязательным элементом механизма государственной власти являются государственные организации, поскольку именно в них государственная власть, прежде всего, находит свое организационное выражение. В своем единстве государственные организации составляют механизм государства, о котором мы поговорим немного позже. Другим элементом механизма государственной власти являются негосударственные организации. Причем в механизм государственной власти входят не любые негосударственные организации, а только те, которые обладают государственно-властными полномочиями, т. е. являются носителями государственной власти. Сами по себе негосударственные организации не обладают государственно-властными полномочиями и не входят в состав механизма государственной власти. Однако в практике отдельных государств имеют место случаи, когда те или иные негосударственные организации начинают выполнять определенные функции государства. Происходит это обычно в результате передачи (делегирования) отдельных полномочий государственных органов каким-либо негосударственным организациям. Например, в современной Российской Федерации, как уже отмечалось, согласно ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления, которые не являются органами государства и относятся к негосударственным организациям, могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Наделение негосударственных организаций государственно-властными полномочиями не приводит к превращению их в государственные организации и включению в состав государства. Они по-прежнему остаются негосударственными организациями, но, обладая государственной властью, начинают ее осуществлять и выполнять определенные функции государства. Вследствие этого подобные негосударственные организации включаются в состав механизма государственной власти, поскольку становятся носителями государственной власти и государственная власть тоже получает в этих организациях определенное организационное выражение.

Негосударственные организации, обладающие государственно-властными полномочиями, выступают как дополнительный, вспомогательный и в то же время необязательный элемент механизма государственной власти, который в конкретных государствах может иметь место, а может и отсутствовать. Если государство не наделяет какие-либо негосударственные организации властными полномочиями, то такого элемента в механизме государственной власти данного государства не будет, и механизм государственной власти этого государства фактически будет сливаться с механизмом государства, т. е. с государственными организациями.

Механизм государства и государственный аппарат. Механизм государства – это совокупность государственных организаций, с помощью которых государство осуществляет свои задачи и функции. Как основной элемент механизма государственной власти механизм государства является структурно сложным образованием и сам состоит из нескольких элементов. В структуре механизма государства следует выделять три элемента: государственный аппарат, государственные учреждения и государственные предприятия. Центральным, главным элементом механизма государства является государственный аппарат. Государственный аппарат чаще всего определяют как систему государственных органов, с помощью которых выполняются задачи и функции государства. Иными словами, государственный аппарат – это взятые в единстве все государственные органы, которые, выполняя собственные функции, обеспечивают выполнение функций государства в целом.

Иногда государственный аппарат рассматривают в более узком значении, понимая под ним лишь органы исполнительной власти и государственных служащих, работающих в этих органах. В этом случае органы законодательной и органы судебной власти понятием «государственный аппарат» не охватываются.

В современной научной и учебной литературе понятия «государственный аппарат» и «механизм государства» очень часто отождествляют. При этом одни считают, что механизм государства – это и есть государственный аппарат, т. е. система государственных органов, но взятый в динамике. По мнению других, тоже отождествляющих понятия «государственный аппарат» и «механизм государства», в механизм государства (государственный аппарат) наряду с государственными органами следует также включать государственные учреждения и предприятия, но рассматривать их в качестве своеобразных вещественных придатков государственных органов. Встречаются и некоторые другие мнения по данному вопросу.

Как представляется, понятия «государственный аппарат» и «механизм государства» при всей их связанности все же нужно различать. Причем во избежание путаницы в этом вопросе данным понятиям нужно придать строго определенные значения, в связи с чем под государственным аппаратом целесообразнее всего понимать систему только государственных органов, а под механизмом государства совокупность (систему) всех государственных организаций: органов государства, государственных учреждений и государственных предприятий. При такой трактовке данных понятий государственный аппарат тоже является механизмом государства, но это не весь государственный механизм, а только его основная часть.

Другими, вспомогательными элементами механизма государства являются государственные учреждения и государственные предприятия, которые обладают относительной самостоятельностью, хотя и подчинены органам государства. Включать их в государственный аппарат наряду с органами государства нет достаточных оснований, так как они качественно отличаются от органов государства. Органы государства – это организации, которые олицетворяют собой государственную власть и осуществляют управление или всем обществом, или какой-нибудь его частью, тогда как государственные учреждения и предприятия государственную власть собой не олицетворяют и их руководящие органы осуществляют управление, как правило, только трудовыми коллективами данных учреждений и предприятий. Но являются ли государственные учреждения и государственные предприятия, будучи самостоятельными элементами механизма государства, носителями государственной власти и обладают ли они властными полномочиями?

В отечественной литературе бытует мнение, что государственные учреждения и предприятия – это организации, которые не обладают властными полномочиями и не участвуют в осуществлении государственной власти, хотя способствуют решению задач государства и выполняют его определенные функции. В этой связи не совсем понятно, как можно способствовать решению задач государства и выполнять его функции, не обладая властными полномочиями и не участвуя в осуществлении государственной власти. Государственные учреждения и предприятия – это определенные организации. В них, как и во всяких организациях, существует власть, которая выражена в их руководящих органах, именуемых администрацией. Чью же власть выражает и осуществляет администрация государственных учреждений и предприятий? Думается, ответ может быть только один: администрация государственных учреждений и предприятий выражает и осуществляет власть государства. Поэтому вполне можно утверждать, что государственные учреждения и предприятия обладают определенными властными полномочиями в лице их руководящих органов. Однако в отличие от власти органов государства власть государственных учреждений и предприятий обычно не выходит за пределы данных организаций. Она, как правило, носит локальный характер и распространяется только на членов (работников) данных организаций.

Соотношение механизма государственной власти, механизма государства и государственного аппарата. В отечественной юридической литературе механизм государственной власти иногда отождествляется либо с механизмом государства, либо с государственным аппаратом. А учитывая, что между государственным аппаратом и механизмом государства зачастую не проводится никакого различия, то получается, что механизм государственной власти, механизм государства и государственный аппарат – тождественные понятия. В этой связи закономерно возникает вопрос: зачем так много понятий, если речь идет об одном и том же явлении? Наука не терпит удвоения, тем более утроения понятий, обозначающих одно и то же. Подобная ситуация создает неразбериху и путаницу в понятиях. В этой связи научные понятия по возможности должны быть однозначными. Предложенные выше определения понятий «механизм государственной власти», «механизм государства» и «государственный аппарат», думается, позволяют четко разграничить эти понятия и провести их соотношение. Из данных трех понятий самым узким является понятие «государственный аппарат», поскольку государственный аппарат входит в состав механизма государства, а механизм государства является составной частью механизма государственной власти. Более широким является понятие «механизм государства», поскольку государственный аппарат наряду с государственными учреждениями и государственными предприятиями входит в состав механизма государства. И, наконец, самым широким является понятие «механизм государственной власти», поскольку механизм государства, включающий в свой состав государственный аппарат, государственные учреждения и государственные предприятия, вместе с негосударственными организациями, обладающими государственно-властными полномочиями, входит в состав механизма государственной власти.