§ 2. Федеративное государство

Понятие федеративного государства. Другой основной формой государственного устройства является федеративное государство, или федерация. Федерация – это союзное государство, состоящее из нескольких государственных образований, имеющих особый политико-правовой статус. Федерация (от лат. «foederatio» – союз, объединение) является сложной формой государственного устройства, поскольку федеративное государство состоит не только из административно-территориальных единиц, но и частей, обладающих определенными признаками государственности. Данная форма государственного устройства имеет значительно меньшее распространение, чем унитарная. Тем не менее, девятая часть государств мира – это федерации, и в них проживает около трети населения земного шара. К современным федерациям относятся: Россия, США, Индия, ФРГ, Австралия, Канада, Мексика и другие государства. Нередко вместо термина «федеративное государство» употребляется термин «союзное государство». Например, Федеративная Республика Германия в буквальном переводе звучит как Союзная Республика Германия.

Принято считать, что по своей природе федеративное государство является более демократичным, чем унитарное, поскольку подлинно федеративное устройство предполагает децентрализацию власти. В этой связи подавляющее большинство федеративных государств имеют как более демократичную республиканскую форму правления. В то же время существуют федерации и с монархической формой правления (Австралия, Бельгия, Канада, Малайзия).

Федерация как форма государственного устройства характеризуется следующими признаками:

во-первых, федерация представляет собой единое союзное государство, состоящее из двух или более государственных образований (республик, штатов, земель, кантонов и др.). Эти государственные образования именуются субъектами федерации. Они обладают относительной самостоятельностью в решении своих внутренних вопросов, имеют свое административно-территориальное деление, могут содержать в своем составе территориальные и экстерриториальные автономии. В то же время субъекты федерации не обладают правом сецессии, т. е. правом выхода из состава федерации;

во-вторых, субъекты федерации не обладают суверенитетом и не являются государствами в собственном смысле слова, хотя в некоторых конституциях таковыми признаются. Например, в ст. 5 Конституции РФ такие субъекты Российской Федерации, как республики, именуются также государствами. Не будучи государствами в собственном смысле слова, субъекты федерации, как правило, лишены права участия в международных отношениях, в связи с чем они не являются субъектами международного права.

в-третьих, территория федеративного государства складывается из территорий его субъектов. Исключение составляют федерации, в состав которых наряду с субъектами входят и другие территориальные образования: федеральные округа, федеральные территории, федеральные владения и т. д. Например, в составе Индии наряду с 25 штатами, являющимися субъектами федерации, имеется семь союзных территорий;

в-четвертых, в федеративном государстве в отличие от унитарного существуют две системы высших органов государственной власти: высшие органы самой федерации (федеральные органы) и высшие органы ее субъектов (региональные органы). Федеральные органы осуществляют власть на всей территории страны, региональные – только на территории соответствующих субъектов федерации. Разграничение предметов ведения и полномочий (компетенции) федеральных и региональных органов закрепляется в конституции страны или в федеративном договоре. При этом в одних государствах (Бразилия, Мексика, Канада) закрепляется исключительная компетенция федерального центра и исключительная компетенция субъектов федерации, в других (Германия, Индия, Россия) наряду с исключительной компетенцией закрепляется совместная компетенция центра и субъектов;

в-пятых, в большинстве федеративных государств кроме конституции и законодательства федерации существуют также конституции или конституционные акты и законодательство субъектов федерации. Правда, при этом должно соблюдаться одно условие: конституции (конституционные акты) и законодательство субъектов не могут противоречить конституции и законодательству федерации. В то же время в ряде афро-азиатских стран (Индия, Пакистан, Малайзия, Нигерия) у субъектов федерации отсутствуют конституции;

в-шестых, в федеративных государствах существует, как правило, двухпалатный парламент, верхняя палата которого формируется из представителей субъектов федерации и призвана выражать интересы субъектов федерации;

в-седьмых, в федеративных государствах наряду с федеральным гражданством может существовать гражданство субъектов федерации.

В литературе по теории государства и права можно встретить указание и на некоторые другие признаки федерации.

Виды федеративных государств. Федерации, несмотря на сравнительно небольшое их количество, как в прошлом, так и в настоящем (в современном мире насчитывается всего 24 федеративных государства), подобно унитарным государствам, не являются однотипными и тоже подразделяются на определенные виды. Так, по способу возникновения различают конституционные и договорные федерации. Конституционные федерации создаются «сверху», в результате принятия конституции или специального закона (например, Индия, Пакистан). Договорные же федерации создаются «снизу», в результате заключения федеративного договора между ранее самостоятельными государствами (США, СССР и др.).

В зависимости от того, на какой основе создается федерация, различают федерации, основанные на союзе, и федерации, основанные на автономии. В федерациях, основанных на союзе, субъекты федерации имеют право выхода (сецессии) из состава федерации (СССР, Эфиопия и др.). В федерациях, основанных на автономии, субъекты федерации не обладают правом сецессии (США, Швейцария и др.). Такие федерации во многом схожи с унитарными государствами, части которых обладают политической автономией. Однако отождествлять их все же не следует, поскольку субъекты федераций, основанных на автономии, имеют, как принято считать, больше самостоятельности.

Исходя из принципов, на основе которых могут строиться федерации, различают национальные, территориальные и национально-территориальные (смешанные) федерации. Национальные – это федерации, построенные по национальному (этническому) принципу. Субъекты таких федераций отличаются друг от друга национальным составом населения, его культурой, обычаями и традициями. Как правило, национальные федерации возникают в связи с реализацией права наций на самоопределение, т. е. права наций самостоятельно решать вопрос о своей государственности. В прошлом к национальным относились все социалистические федерации (СССР, РСФСР, Чехо-Словакия, Югославия), в настоящее время такими федерациями являются, например, Бельгия и Эфиопия. Территориальные – это федерации, которые строятся уже по территориальному принципу. Субъекты таких федераций не отличаются друг от друга национальным составом населения и другими особенностями, поскольку образование территориальных федераций не связывается с реализацией права наций на самоопределение, а рассматривается как способ децентрализации управления обществом. Современные федеративные государства – это преимущественно территориальные федерации (США, ФРГ и др.). Национально-территориальные – это федерации, в которых одни субъекты оформлены по национальному принципу, другие – по территориальному. Примером такой федерации может служить современная Российская Федерация. В ее составе имеются субъекты, сформированные как по национальному (республики, автономная область, автономные округа), так и по территориальному принципу (края, области и два города – Москва и Санкт-Петербург).

В настоящее время все большее распространение получает классификация, согласно которой федерации подразделяются на симметричные и асимметричные. Эта классификация строится на учете правового положения субъектов федерации, их качественной однородности, а также наличии в составе федерации территориальных образований, не являющихся субъектами. Симметричные – это федерации, состоящие только из равноправных, качественно однородных субъектов и не имеющие в своем составе каких-либо иных территориальных образований. К таким федерациям можно отнести Аргентину, Бразилию и Мексику. Асимметричные – это федерации, которые не отвечают критериям симметричных федераций. Их можно подразделить на три группы. К первой группе относятся федерации, в составе которых наряду с субъектами существуют и другие территориальные образования – федеральные округа, федеральные территории, федеральные владения и др. К таким федерациям можно отнести, например, США, Австралию, Индию. Ко второй группе относятся федерации, которые состоят только из субъектов, но эти субъекты не являются качественно однородными. Например, в Российской Федерации субъектами федерации являются республики, края, области, автономная область, автономные округа и два города. Третью группу составляют федерации, состоящие тоже только из субъектов, причем качественно однородных, но эти субъекты не являются равноправными и занимают разное правовое положение в составе федерации. Такую асимметричную федерацию иногда называют «скрытой асимметрией». В качестве примера подобной федерации может служить Германия. В составе этого государства нет никаких других территориальных образований, кроме субъектов, именуемых землями. Однако земли имеют разное число голосов в верхней палате парламента – бундесрате, что говорит о неодинаковом правовом положении земель и характеризует данную федерацию как асимметричную.