§ 1. Понятие и органы законодательной власти

Понятие законодательной власти. В системе государственной власти ведущее и определяющее место принадлежит, как принято считать, законодательной власти. Еще один из основателей теории разделения властей Дж. Локк писал: «Ведь то, что может создавать законы для других, необходимо должно быть выше их. А поскольку законодательная власть является законодательной в обществе лишь потому, что она обладает правом создавать законы для всех частей и для каждого члена общества, предписывая им правила поведения и давая силу для наказания, когда они нарушены, постольку законодательная власть по необходимости должна быть верховной и все остальные власти в лице каких-либо членов или частей общества проистекают из нее и подчинены ей»¹.

Ведущее и определяющее место законодательной власти в системе государственной власти обусловлено следующими обстоятельствами:

во-первых, законодательная власть – это, как правило, выборная власть. Органы законодательной власти избираются населением страны или ее части, т. е. народом, и в связи с этим относятся к первичным органам государственной власти. Все другие органы государственной власти, за некоторым исключением, относятся к производным, т. е. органам, производным, прежде всего, от органов законодательной власти;

во-вторых, законодательная власть – это представительная власть. Ее представительный характер выражается в том, что она, будучи выбранной народом, представляет интересы народа и действует от его имени. Народ как носитель суверенитета и единственный источник власти в результате выборов передает власть своим представителям и уполномочивает их ее осуществлять;

в-третьих, законодательная власть – это учредительная власть. Учредительный характер законодательной власти проявляется в том, что она в отдельных государствах формирует высшие органы исполнительной власти. Так, в парламентарных монархиях и парламентарных республиках правительство (высший орган исполнительной власти) формируется парламентом. Кроме того, законодательная власть формирует также высшие органы судебной власти. В частности, согласно ст. 102 Конституции Российской Федерации судьи Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ назначаются на должность Советом Федерации – верхней палатой Федерального Собрания РФ;

в-четвертых, законодательная власть – это власть, устанавливающая законы – нормативные правовые акты, обладающие высшей юридической силой. По отношению к нормативным правовым актам исполнительной власти они обладают приоритетом. Кроме того, исполнительная и судебная власти обязаны опираться в своей деятельности на законы и претворять их в жизнь;

в-пятых, законодательная власть – это обычно коллегиальная власть. Все решения, включая законы, принимаются органами законодательной власти коллегиально;

в-шестых, законодательная власть – это власть, выполняющая определенные контрольные функции. В частности, законодательная власть осуществляет контроль за работой правительства и иных должностных лиц исполнительной власти. Законодательная власть вправе давать политическую оценку деятельности тех или иных представителей исполнительной власти и на этой основе привлекать их к политической ответственности (импичмент).

Исходя из этого, законодательную власть можно определить как выборную, коллегиальную власть, представляющую интересы населения страны или отдельной ее части, принимающую законы и контролирующую деятельность исполнительной власти.

Органы законодательной власти. Законодательная власть, как и любая другая государственная власть, осуществляется при помощи определенных органов. Такими органами являются, прежде всего, общегосударственные представительные органы, обобщенно именуемые парламентами, хотя в разных государствах они имеют разные наименования. В Великобритании, Индии, Канаде, Финляндии, Японии и некоторых других государствах они именуются «парламентами». В остальных государствах они имеют иные наименования. Например, в Дании – это Фолькетинг, в Исландии – Альтинг, в Российской Федерации – Федеральное Собрание, в США – Конгресс.

Как правило, парламент является единственным общегосударственным органом законодательной власти. Однако в некоторых государствах помимо парламента могут существовать надпарламентские, внепарламентские и подпараментские органы. К числу надпарламентских относятся органы, в которых парламент является составной частью. Так, в Индонезии надпарламентским органом является Народный консультативный конгресс, который состоит из парламента и назначенных президентом представителей разных слоев населения. В Туркмении надпарламентским органом является Народный Совет, в состав которого входят все депутаты парламента, Президент, Председатель Верховного суда, Генеральный прокурор, губернаторы областей и некоторые другие лица. В СССР до 1936 г. существовало несколько законодательных органов. Верховным из них был Всесоюзный съезд советов.

В тех странах Востока, где монарх обладает правом абсолютного вето по отношению к парламенту (Бахрейн, Бутан, Кувейт и др.), он является надпарламентским органом. Там же, где нет парламента, монарх выступает как внепарламентский законодательный орган. Например, в Саудовской Аравии, Омане и некоторых других мусульманских государствах законы (низамы) издают монархи.

Кроме надпарламентских и внепарламентских существуют также подпарламентские законодательные органы. Например, в современном Китае кроме высшего представительного органа – Всекитайского собрания народных представителей законы по частным вопросам может издавать избираемый им Постоянный комитет. На Кубе акты, имеющие силу закона, принимает Государственный совет, который является высшим постоянно действующим органом парламента. В Испании, Италии и Греции законы по частным вопросам с согласия пленарного заседания парламента и если нет возражений со стороны определенного числа парламентариев могут принимать постоянные законодательные комиссии парламента. Такие законы должны быть представлены в парламент и могут быть парламентом отменены.

В федеративных государствах наряду с общегосударственным законодательным органом могут действовать законодательные органы субъектов федерации (например, в Российской Федерации – Законодательное собрание Иркутской области). Иногда законодательными функциями могут наделяться президенты (как правило, в чрезвычайных обстоятельствах) или правительства (в чрезвычайных обстоятельствах или по уполномочию парламента).